笔者曾撰文^[1]指出：与工业社会相联系的官僚制在西方国家进入后工业社会后表现出严重不适，因此，新公共管理应运而生、方兴未艾；而中国却由于“官僚制不足”，致使行政中的诸多负面效应凸现。该文意在通过重申官僚制的理性精神，倡导政府组织运行的规范性。所谓工具官僚理性，就是指以马克斯·韦伯为代表的西方政治、社会学家们所倡导的理想官僚制所包含的与近代资本主义工业文明相适应的工具理性。当今的中国社会正处于转型期，经济上的变革使中国实现了对市场经济体制发展方向的认同，政治上的变革也使法治的统治方式在价值层面得到了肯定。就中国的发展而言，其处于从农业社会向工业社会的转型阶段。作为公共权力代表的政府如何适应这种变化？这是政府自身进行调整时必须考虑的问题。笔者认为，政府以灵活手段满足社会不断增长的需求固然重要，然其所有活动建立在规则运作的基础上更为重要，因为不以规则作为政府运作的依据，所产生的负面社会效应会危及政府的合法性基础。因此在中国公共行政发展中尊重工具官僚理性仍然十分必要。

一 两种官僚制的辨析：中国传统官僚制与现代理性官僚制

“人人批评官僚体制，但谁都清楚，没有官僚体制又是万万不行的。”^[2]这种对现代官僚制取舍两难的描述反映出人们对待官僚制的矛盾心态。一方面，官僚制的弊端使人们对其深恶痛绝；另一方面，官僚制仍然是迄今为止的人类行之有效的政府组织管理形式，对其轻言抛弃，虽能解对官僚制刻板特性进行鞭笞的一时之恨，赢得哗众取宠之效果，却无法从根本上真正摒弃官僚制。原因十分简单，现代官僚制所包含的合理性特征（“等级制、非人格化、延续性和专业化”^[3]）使其仍然是人类组织管理的最有效形式。倒是出于避免人们对实践中的官僚病的厌恶，有必要在官僚制这个名词前冠之以“理性”二字。

在我国，对于官僚制的误解还有更为复杂的原因。提到它，人们首先会想到中国是官僚制的“老祖宗”。因为早在战国时期，特别是秦始皇统一中国以来，中国绝大部分时期实行的是高度专制集权的政治体制，其行政体制体现在郡县制（即以郡县制为主要内容的传统官僚制）上，而西方则实行的是非高度集中的贵族统治的政治体制，其权力控制方式表现为分封制。东西方这种政治体制的不同，主要是两者在经济体制的重大差异所决定的。西方分封制政体是建立在领主经济（landlord economy）的基础上的，领主具有相当大的自主性，封建割据特征表现得相当明显，权力相对分散。而“中国的专制官僚政体是随着中国的封建的地主经济的产生而出现的。”^[4]也就是说，中国传统官僚制是地主经济（landowner economy）的产物，其政治上最突出的特性表现为权力的高度集中。有人认为西方官僚制是在仿效中国古代的科举制的基础上建立起来的。这种观点的不足在于它以偏概全。中国传统官僚制是在春秋战国时期卿大夫“邦国”内家臣制的基础上发展起来的，只是到了隋唐以后才通过层层科举制招贤，充实官僚队伍，而这种竞争机制的引入仅仅是现代官僚制人事制度的一个环节。因此，实际上，两者除在等级制上具有某种共性外，其他方面则完全不是同一回事，现代官僚制的非人格化、延续性和专业化特征使之与中国传统官僚制有着根本区别。显然，中国传统官僚制并非马克斯·韦伯所说的现代意义的官僚制。

现代理性官僚制是根据法理型权威统治的要求，按照组织的职能对职位进行合理分工和分层，实现以规则管理为主体的组织模式和管理方式。它出于适应西方近代工业化发展的客观要求的需要，是资本主义理性精神的产物。其优势在于：从技术上看，它高于其他任何形式的组织；从组织严密程度看，它具有高度的统一性；从运作机制上看，它具有稳定性、准确性、严格性。由于具备上述特性，因而其可以在保持较低交易成本或决策成本的同时保持较高效率。

合理性是韦伯官僚制理论的重要学理预设。任何一种合乎需要的统治（支配）都有着合理性基础，即个人对一种秩序“正当性”（validity）的认可。在这种正当性信念的支持下，个人就会服从来自权威的命令，从而维持一种稳定的社会秩序。在前工业化时期，往往是一种“传统型”或魅力权威型统治，统治者因据有传统所承认的统治地位或具有