公用事业属于最重要的公共产品和公共服务，也是政府最基本的职能领域。近年来，全国各地纷纷开始了公用事业的市场化改革。无论从理论逻辑看，还是从其他国家和地区的实践看，公用事业市场化改革均可能存在损害公共利益的公共风险，有的甚至可能会产生非常严重的后果。因此，在总结其他国家和地区的经验及教训的基础上，严肃认真地分析和探讨这些风险，为党和政府防范和控制这些风险提供政策建议，不仅具有重要的理论意义，也具有十分重要的现实意义。

一 当前我国公用事业市场化的基本态势

公用事业包括城市供水、供热、供气、通讯、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等方面。同其他行业、特别是同竞争性行业相比，公用事业作为公共产品和服务，是广大社会公众不可替代的消费必需品，具有公用和公益性、消费上的非竞争性、利益计算上的不确定性、生产经营上的规模性等特点，公用事业还具有投资大、回收期长、市场化程度低、价格机制不灵活等特点。

长期以来，我国公用事业运营的基本模式是政府投资建设，财政补贴运营，国有企业垄断经营。由于这种经营模式缺乏竞争机制，在实践中表现出种种弊端：一是公用事业经营单位机构臃肿，效率低下，长期亏损经营，财政补贴沉重。二是企业缺乏自主权和积极性，服务意识淡漠，服务质量差。三是公用事业建设投资主体单一，造成公用事业建设滞后于城市发展。为了解决上述问题，学术界、企业界、地方政府和中央政府部门，基于不同的动力、从不同的角度进行努力，目前已经形成了理论、实践和政策三个层面的公用事业市场化和民营化加速推进的态势。

（一）公用事业市场化、民营化已成为我国学术界的共识

公用事业市场化改革是近年来我国经济学、政治学、公共管理学等领域的研究热点。在公共管理学界，无论是“新公共管理理论”、“公共选择理论”、“企业化政府理论”，还是“治理理论”，其重要政策主张之一都是公共产品和服务（包括公用事业）提供的民营化、市场化。在经济学界，公用事业民营化、市场化更是主流经济学近年来的基本政策主张之一。一贯致力于推进我国经济民营化、市场化改革的国内私人研究机构——天则经济研究所专门成立了“天则公用事业研究中心”，并出版《中国公用事业民营化》研究系列。2002年起，天则经济研究所分别在北京、杭州、上海和广州成功举办了四届中国公用事业市场化论坛。2002年12月该所还与亚洲开发银行和德国维腾大学合作举办了“中国公用事业民营化高级论坛”。推进公用事业市场化、民营化基本上已是学界共识。

（二）公用事业领域已经成为民间资本和国外资本的投资热点

改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，我国的市场化改革逐渐深入到公用市场领域，国外资本、民间资本投资公用事业的热潮不断被激活。1992年法国苏伊士水务公司投资广东中山市坦洲自来水公司，成为“洋水务”进军中国的开始。1997年，法国威望迪水务公司控股55%与天津市有关部门成立合资企业——天津通用水务公司，这是中国政府第一次特许外国公司经营现有水厂。2001年法国昭和水务公司与奉贤自来水公司第三水厂合作，成立了上海首家中外合作的昭和自来水公司。2002年5月13日，香港中华煤气与珠海功控集团订下项目总投资额达1.6亿元的合资盟约，独家享有50年的全市燃气业务经营权。2002年7月，成都市市政公用局将6条公共汽车线路的特许经营权进行拍卖，将原有国有公交公司独家经营的公共汽车线路有偿出让，这在全国还是首例。2002年8月，深圳五大国有企业——能源集团、水务集团、燃气集团、公共交通集团，以及食品总公司以国际招标方式转让部分股权，转让比例在25%～70%区间。2003年4月江苏省连云港市公开向国内外投资者招标转让该市唯一的供水系统——市自来水公司70%的股权。近一两年来，新闻媒体不断用“资本市场的宠儿”、“企业有商机、政府得政绩、基金有项目、股市有基础”、“公用事业民营化：开拓市场经济的新‘边疆’”等形容公用事业市场化、民营化的热烈状况，表明公用事业领域已经成为私人资本新的投资热点。

值得注意的是，公用事业市场化浪潮已经波及我国城镇一级。在第二届“中国地方政府改革与创新奖”中，