当前，我国经济发展突出地面临着资源短缺和环境恶化的双重约束，有效化解这一矛盾，除了转变粗放型经济增长方式外，更重要的是实现区域发展战略的创新，以新的体现区域发展观的理念规划新型经济区，制定反映资源环境关系的区域发展战略。21世纪头20年是我国经济和社会发展的重要战略机遇期，能否抓住机遇，迎接挑战，把资源环境外部性的内部化作为中央政府保护资源、保护环境的制度创新的重要举措，实现区域可持续发展，迫切需要在功能一体化的经济区域树立和落实科学发展观，构建宏观区域可持续发展战略。

中华人民共和国成立以来，我国区域发展战略几经调整，虽在不同发展时期发挥了重要作用，但以行政区为边界，着眼于地区经济增长的战略，淡化了地区之间功能上互补的内在经济联系，使我们付出了巨大的资源消耗过度和环境总体恶化的发展代价。资源环境作为内生变量本应成为经济区域形成和发展的重要因素，但在地区发展战略中一直没有受到足够的重视。而且，无论是新中国成立30年实行的“战略防御性经济布局”，还是改革开放初期的“沿海发展战略”、“七五”计划时期的“东中西三大地带”，及至如今的“四大版块”战略，在区域形成的理论基础、区域划分的终极目标等方面还存在比较明显的缺陷。“用当前科学发展观的思想来衡量，还存在很多不足，比如区域规划范围的确定、经济规划区和地域类型区的划分还缺乏充分、系统的研究；区域规划的方法、手段还有待进一步完善；区域规划的法律法规建设还处于较落后的状态。”^[1]对于我国这样一个将长期处于社会主义初级阶段的发展中大国而言，追求地区之间的均衡增长将是一个需要漫长时间和艰苦努力才能达到的发展目标，承认地区之间长期发展的不平衡性，走出一味地追求平衡与不平衡发展的认识误区，根据地区之间存在的功能上互补的内在经济关系以及可持续发展的战略要求，制定充分反映区域发展规律和实践要求的、以促进区域可持续发展为目标的新型区域调控战略，是更为现实和更为紧迫的课题。

从资源环境外部性内部化对于制度创新的需求出发，中央政府区域调控战略的创新就是为了适时建构区域可持续发展的制度基础，促进地区之间客观存在的功能一体化关系能够在制度的框架下顺利实现，保证区域经济、资源和生态等区域总资源达到优化配置，实现区域经济效益、生态效益以及功能一体化与制度一体化的和谐统一，促进区域可持续发展。本文将针对社会上存在的中央和地方两级调控主体的模糊认识，提出中央政府是区域调控唯一主体的判断；基于政府调控存在失灵的可能，提出中央政府创新区域调控战略，首要的是明确界定区域调控战略创新的重点和难点，清晰界定资源环境共有产权，把保护资源、保护环境和可持续发展的要求落实到区域的形成和发展之中；认为在制定新型区域调控战略中，要突破以往的认识误区，构造新型经济区有效运行的重要载体。

一 中央政府是区域调控的唯一主体

无论从理论还是实践上看，中央政府都是区域调控的唯一主体。中央政府制定区域发展战略、发展规划和发展政策，区域内各个地方政府在中央政府的区域调控框架下，共同履行创造区域发展环境，提供区域公共物品，进行区域社会管理的职责。但长期以来，在区域调控问题上，确实存在着所谓“两级调控”以及中央加强区域调控就是复归计划体制的说法，在此有必要进行商榷。

（一）中央政府调控区域经济的理论分析

1.调控主体唯一性的一般分析

区域调控主体到底是“一级调控”还是“两级调控”，需要对其内涵进行明确的界定。首先，争论中的“区域”是行政区还是经济区，其次，中央与地方是否是处于同等层次、平行作用的调控主体，再次，“一级调控”也好，“两级调控”也好，究竟是指中央政府的宏观调控还是地方政府的中观调控抑或是地方政府落实中央政府的调控政策。事实上，之所以产生调控主体不同的争论，大抵是因为对概念内涵理解的不同。

在把“行政区”认同为“区域”的语境下，由于我国实行分税制的财政体制，各个地方政府都拥有自己掌握的独立财权，也基本明确了相应的事权，这些地方政府以其公共资源参与地区资源配置活动，从而调控本地区经济，这些地区经济调节的活动应该被看作是中观