养老金（年金）制度被称之为代际之间的“汇款结构”，在人口稳定增长情况下，养老金制度能够稳定地、有序地发挥“汇款结构”的作用。然而，随着人口结构老化进程的加速，领取养老金一代与负担养老金一代之间的平衡结构被打破，它动摇了现行的日本养老金制度。2004年日本养老金改革目标“年金——工薪年收的50%”这一承诺仅仅过去了两年，2006年厚生劳动省的一份报告《人口出生率下降到1.25%，创历史新低》，似乎要把两年前的政策目标推倒重来。由养老金制度改革而引发的政企对立、政策困境、多党争议等，从一个侧面揭示了社会保障制度变迁与政府公共服务职能的转型。

一 跨世纪的养老金制度改革

日本的社会保障制度比欧美起步晚，待遇也不如欧美国家。20世纪60年代，日本社会保障体系经过结构调整，其发展逐渐接近欧美国家的福利水平。

“福利六法体制”^[1]和国民综合保障体制——《国民年金法》——形成于20世纪60年代，而真正意义上的年金制度产生于70年代。70年代被称为日本的“福利元年”，当时对养老金制度和国民健康保障制定了相关法律，如1972年制定老年医疗费支付制度、1973年修订健康保险制度，等等。

国民养老金制度确立了以全体国民为对象的综合保障体制，即“国民皆保险”的社会保障制度。在此以前，以公司员工为对象的厚生年金以及以公务员为对象的共济年金已经付诸实施。于是，三位一体的养老金体系，即国民年金、厚生年金和共济年金，作为“公”的养老金体系为国民提供社会保障服务。

然而，1973年的养老金改革规定了过高的支付金额，1973年工薪族的负担额占收入的3.8%，1980年占收入的5.3%。如果一个公司员工能持续支付40年保险费的话，那么便可以拿到工薪族平均月工资80%的年金。这种年金结构带来的是不堪重负的财政负担。为了克服财政困境，1985年对养老金制度进行了逆向修正。

1985年的养老金制度改革把各种养老金的基础部分统一于基础年金^[2]，以基础年金取代国民年金。基础年金的财源由厚生年金和共济年金共同支持，这是一种制度性的养老金结构，厚生年金和共济年金构成第一阶段的基础年金；第二阶段的基础年金是报酬比例部分。新法规规定领取养老金的条件是：加入保险时间必须有25年，养老金金额为每月人均5万日元，另外还增加了老龄厚生年金。可以说，真正意义上的日本养老金制度就是从那时候开始的。

20世纪90年代的养老金制度改革，对于延长厚生年金的支付年龄（从60岁延长到65岁）达成了一致意见。1994年改革把60～65岁退休年金分为定额部分和报酬比例部分，在定额部分，从2001～2013年提高支付年龄。1999年改革对报酬比例部分则是从2013～2025期间提高支付年龄。

进入21世纪，日本人口老龄化呈不断加速态势。1980年，65岁以上占全体人口的比例为9%，而2000年上升到15.6%，^[3]2003年内阁府的《高龄社会白皮书》把这一比例又推向18.5%。^[4]按照联合国标准，一个国家65岁以上的人口超过总人口的7%的话，就可以称作“老龄国家”。显然，日本老龄社会的快速发展，传统的社会保障体制致使财政不堪重负，与老龄化社会密切相关的养老金制度面临制度的抉择和创新。

在日本，每5年要对养老金制度进行一次修改完善。1999年改革之后，2004年是对养老金制度进行研讨、完善的时期。2004年厚生劳动省发表的养老金改革方案正是在这一背景下出台的。

2004年养老金改革方案主要内容有以下几点：（1）基础年金的国库负担比例由1/3提高到1/2；（2）从2004年10月开始，厚生年金保险率每年提高0.354%，2022年以后达到年收入的20%；（3）厚生年金的支付水准以50%为下限，尽可能向55%靠近；（4）国民年金的负担额从2005年4月开始，在现行的每月13300日元的基础上，每年上涨600日元，2011年达到17300日元；（5）临时工加入厚生年金的劳动时间标准从周30小时以上改为周20小时以上，等等。^[5]

这一方案是参照了瑞典1999年的改革。^[6]以瑞典为经验，日本从2005年开始，控制养老金支付的增长率。这一改革的目标是：养老金支付水准从现在的59.4%逐渐下降，2013年降至54.7%；然后向50.8%的支付水准靠拢。然而，瑞典的改革并不完善。在瑞典，超出人们预料之外的人口递减和经济低迷，由此而来的是财政恶化，而这一状况的持续进一步促使保险费上涨和养老金支付的减少。

由此可见，日本养