中央银行独立性具体包括法律赋予的中央银行在国民经济宏观调控体系中制定和实施货币政策和金融监管的自主权。本文的目的在于审视中央银行的主要政策目标和独立性的存在意义，通过对日本中央银行制度的分析和近年来日本银行货币政策实施效果的研究，对日本银行的独立性做出判断，并对我国央行的独立性进行一定分析。

我国在20世纪90年代以前关于央行独立性的讨论较少。随着世界经济自由化和我国金融体制改革的深入，央行独立性逐渐成为一个重要议题和改革方向。章和杰提出了设立通货膨胀目标值来增强央行独立性的设想^[1]。梁毅指出我国中央银行必须以中国人民银行直接对全国人民代表大会及其常务委员会负责，间接对国务院即中央人民政府负责，提高央行独立性^[2]。任景波在分析香港货币制度的同时，对香港金融管理局（HKMA）与三大港币发行商业银行的法律关系进行了阐述，从另一个侧面涉及了央行的独立性问题^[3]。

就日本经济研究方面，杜军给我们提供了一个分析传统日本经济问题的新架构——成熟的产业政策和没有与时俱进的金融体系，在此我们可以对日本银行的架构及其形成的原因有一个较深入的了解^[4]。刘瑞分析了日本货币政策在日本走出经济萧条过程中所起的作用，指出随着日本利率走向正常水平，货币政策的重要性也会与日俱增^[5]。张季风则通过一部宏观与微观分析相结合的日本经济分析全景式著作，对我们了解日本金融体制形成的背景会有很大好处^[6]。

一 中央银行的政策目标和独立性的出发点及其演进过程

货币政策的实施是中央银行最主要的功能之一，包括存贷款政策、公开市场操作和存款储备金率操作，有时还包括汇率政策。货币政策目标与一国所要达到的宏观经济目标是一致的，包括物价稳定、充分就业和适度经济增长以及国际收支平衡。但是，不同的政策目标之间是一组对立统一的关系，同时达成十分困难，具体到某个时期，可能是相互抵触的。货币政策与财政政策有所不同，首要目标在于保持物价稳定。各国都将“稳定币值”作为货币政策唯一目标或首要目标。例如，《德意志联邦银行法》规定德意志联邦银行的任务是稳定货币。我国《中国人民银行法》也规定，我国货币政策目标是稳定币值和经济增长。具体到实践中，资产价格也成为央行的监控目标之一。进入90年代以后，美国联邦储备委员会（FRB）、欧洲中央银行（EOB）以及英格兰银行（Bank of England）都已经把资产价格列为重要的监控指标，资产价格对货币政策的实施产生着重大影响。日本汲取泡沫经济形成与崩溃的教训，也把资产价格作为货币政策的重要参考目标之一。

公共选择理论认为，政府行为目标之一是实现预算最大化，政府有主动采取通货膨胀政策的倾向。预算的增加就可以有更多的支配权力，巩固政府地位，相应政府官员的收入和地位也会提高。政府为取悦选民，提高自己的支持度，常常会对中央银行施加压力制造虚假景气，影响经济自身发展规律，最终造成通货膨胀，阻碍经济发展。只有实现中央银行高度的独立性，才能有效排除社会和政府的干扰，从而稳定货币，保证经济正常运行。

中央银行独立性是随着世界经济的发展而发展变化的。从中央银行诞生至第一次世界大战之前，自由主义经济思想占据主流地位，政府采取的往往是不介入政策，中央银行很少受到政府的控制，拥有高度的独立性。第一次世界大战期间，由于战时财政的需要，英国以发行国库券筹措军费，其他各交战国利用中央银行增发纸币以供军费开支，中央银行的独立性大幅度下降。一战结束以后，日常应用品的供应不足和货币增发造成高通货膨胀。中央银行的独立性开始提倡。但是1929～1933年之间的资本主义金融大危机严重地破坏了西方经济，冲击了自由放任的经济思想，国家干预经济的思想成为主流。受其影响，西方各发达国家的货币政策长期依附于财政政策，中央银行独立性重新下降，货币政策与财政政策相比地位低下，经济增长被各国政府列为第一要务。

但是，联邦德国在深刻反省两次大战造成的恶性通货膨胀的基础上，于1957年颁布《德意志联邦银行法》，创立了独立性程度极高的中央银行——德意志联邦银行，成为独立性最高的主要国家中中央银行。德国国会又于1994年通过《德意志联邦银行法修正案》，