任何变革社会中的财富积累与民族国家的伟大复兴，都离不开各类学有专长的人才。而人才的成长与成熟，在相当程度上，也并非是其单纯自我内生演化的结果，更需要政府通过公共财政体系的投入与支持，在人才的教育、成长、培育、激励、引进、保护等诸多方面，提供持久性的制度安排与资金保障。改革开放30多年来，在社会各界的呼吁和高层决策的重视下，构建中的中国公共财政体系已经开始将人才投入作为效益最大的投入，各级公共预算支出安排中，用于人才投入的资金不断增长。然而，如何提升相对有限的财政资金的使用效果，整合社会各方面的人才资源投入，避免资金运行中的漏损和浪费，成为一个引人关注的时代话题。

就公共财政建设而言，预算管理就是提升财政资金使用效率的最为重要的技术工具。有鉴于此，本文从人才预算单列的视角，系统分析公共财政人才投入资金预算管理问题，并尝试构建一个跨越部门藩篱的具有资源整合性的人才预算管理体系，具有相当重要的理论价值和现实意义。

一 公共财政人才投入预算管理的现状分析

概括起来，当前在公共财政人才投入资金的预算管理问题上，其基本运行现状和管理方式主要集中体现为以下三个方面。

（一）初步构建了以部门预算为依托的人才资金管理框架

始于20世纪90年代末期的新一轮中国公共预算改革，其重要特征之一就是构建了以部门预算为核心的预算资金汇集配置系统。近年来，随着行政管理体制层面的“大部制改革”和预算管理技术层面的“政府收支分类改革”的推进，在一定程度上逐步完善了以部门预算为依托的人才财政资金管理框架。

根据现行政府收支分类科目的基本构架，涉及人才投入资金的预算支出项目，主要集中于“基本公共管理与服务”类级科目下的“人力资源事务”款级科目和“教育”、“科学技术”等类级科目下的相关款级科目之中（具体如表1所示）。

表1 现行政府收支分类体系中的财政人才投入

在表1中对于公共财政人才投入的归纳，受现行政府收支分类体系细化程度的局限，只能是一个大致的梳理。一些投入到人才培养方面的财政资金，在现有政府收支分类框架下，是难以完全体现出来的。例如，近年来各级政府部门为提高干部业务素养，不乏以在职培养方式鼓励公务人员在职攻读硕士、博士学位的举措，其相应的学费等支出自然也应属于人才培养方面的投入。但是，这些支出基本上是分散于各个部门预算之中的，且属于较低层级预算科目核算的内容，在可以公开获得的数据中，是难以发现这类人才投入的大致情况的，更无法汇总测算全国或某地区意义上的类似人才投入资金。

在表1列示的人才投入资金中，某些本应归属于同一类级科目下的支出，也往往因部门利益协调中的历史惯性，而未能实现必要的统一。例如，教育支出应该反映政府教育事务的全部支出，但是中国科学院和中国农业科学院所属研究生院的支出、博士学科点科研基金等方面的支出，却列支于科学技术类支出的“其他基础研究支出”项下^[1]。因此，单纯汇总教育支出的数据，并不能准确地体现中国政府公共支出用于教育事业发展的全貌。

（二）预算执行改革为财政人才投入资金的安全运行提供了保障

从市场经济国家的预算管理实践看，尽管其预算执行的具体措施和方式有所差异，但大多是为了有效解决预算运行中的合规性和监控问题。我国经过近年来以国库集中收付制度为核心的预算执行改革，包括人才投入在内的财政资金运行的安全性和规范性，得到了很大程度的提升。在国库单一账户体系下，全部政府性人才投入资金均纳入国库单一账户，在相当程度上避免了资金的挪用和浪费问题。通过综合预算体系的资源整合效应，将财政投入资金与部门预算外资金综合统筹安排，初步体现了政府性资金全口径预算管理的改革方向。这也为构建具有一定总括性的人才资金专项预算体系，完成了重要的技术准备。同时，财政部门、税务部门、人民银行国库经理部门的联网管理，也便于及时掌握人才领域相应投入的资金流向和使用结果，在提升资金安全性的同时，也有利于减少财政人才投入资金的无效沉淀问题。

然而，由于预算资源配置过程中的准确性和科学性还有待进一步提升，某些公共财政人才投入资金的预算安排并非十分合理，在实践中严格遵从这