根据十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，可以认为户籍制度改革的大致思路已基本明确：在一个行政区域内统一城乡户口的问题上，先通过城乡统筹、向农村倾斜等政策加快农村地区的经济社会发展步伐，缩小、抚平城乡之间巨大的发展差距，为城乡差别政策的调整、城乡户口统一登记的顺利实施进行必要的铺垫，在这个过程中适时考虑户口统一登记问题；在行政区内外户口迁移制度的问题上，各地可根据实际情况逐步放宽落户条件，尤其是中小城市，应使在城镇稳定就业和居住的农民及外地居民有序融入当地社会。这样一种思路，是基于以往改革实践中的种种经验及问题提出的，对于我国户籍制度下一步改革的顺利进行、避免改革过程中的更多弯路具有重要的指导意义。不过，这一思路并没有对改革的具体过程给出明确建议，现行户籍制度引发的很多问题仍然存在，而这一制度对人才流动的阻碍就是其中一个重要方面。近期，中央及地方一些新政策的推出无疑将推动这一改革进程，我们将对户籍改革实践与人才流动的矛盾及其解决途径进行梳理和分析，以使我们对这一问题的认识更为清晰。

一 人才流动的户籍制度改革路径分析

（一）人才流动的户籍制度改革历程

在我国户籍制度实施60年、改革开放30余年的历程中，对人才户籍一直有一些与普通群众相区别的特殊规定。即使在1958年《中华人民共和国户口登记条例》实施至1978年改革开放之前——这段时间为户口迁移限制及户口城乡分割最为严格的20年，仍有很多人可以通过上大学、招工转干、参军转干等途径实现户口及居住地的迁移。

1978年后，中国经济体制开始逐步向市场化转型，各种相关制度的改革随之进行，户籍制度改革的突破口就定位于对人才户口的照顾。1980年9月，公安部、粮食部、国家人事局联合颁布了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》，允许高级专业技术干部，有重大发明创造，在科研、技术以及专业工作上有特殊贡献的专业技术干部的家属迁往城镇落户。这一户籍松动，解决了部分专业技术人才长期以来工作、家庭无法同时顾及的困难，既有利于现有专业技术人才专心工作、作出更大贡献，也对人才的成长和培养起到了鼓舞和示范作用。

随后进行的一系列户籍制度改革一直在进行。事实上，以1984年小城镇户籍制度改革中允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到城镇落户为起点，之后从中央层面上就没有再对户口迁移及性质的转变作出新的、限制流动的强制性规定，而是开始主张逐步适应市场经济的要求放松户籍制度对人口流动的限制。1992年前后，曾经讨论以合法固定住所为落户依据的全面改革措施，因各种改革压力而最终流产。之后，各个地区被允许根据自身发展特点展开本区域内的改革。由于经济社会发展水平的差异，各地区改革进程不尽一致，但各地改革的一个非常突出的共同特点就是都给予了当地所需人才以更灵活、更优惠的落户条件。如四川省在《关于加快人才资源向人才资本转变的若干意见》的配套政策中规定^[1]，凡在省内各类城市落实了用人单位（含非国有单位）的具有国民教育大学专科以上学历的应届毕业生，均可将户口迁入用人单位所在城市落户，为艰苦地区服务户口可迁回原籍，“海归”户口可异地恢复，具有大专以上学历、具有助工及以上专业技术职称或相当资格的急需、短缺的技能型和实用型人才，申领暂住证但可在工作单位及居住地享受与当地居民和省内同级人才同等待遇及省内有关优惠政策。其他地区也基本上有大同小异、优惠程度不一的人才落户政策。即使在北京、上海这样户口迁移控制非常严格的地区，对急需人才的落户条件虽比其他地区苛刻，但相对普通群众来说，仍然要优惠得多。在改革过程中，各地还通过蓝印户口、工作居住证等形式对更有效地进行流动人才户籍管理作了制度创新的尝试，也取得了一些效果。

2009年1月23日，配合促进大学生就业工作的展开，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》（国办发3号文），其中规定，“对企业招用非本地户籍的普通高校专科以上毕业生，各地城市应取消落户限制（直辖市按有关规定执行）”。这一规定将除直辖市外各地松紧程度不一的大学