民主党在上台之前明确提出改革政治体制，表示“从官僚手中夺回权力”，将“官僚内阁制”变为“国会内阁制”，将“官僚主导型决策过程”变为“政治家主导决策过程”。执政后也采取了许多措施，逐渐改变原有的政官关系，但能否实现真正的“政治家主导”仍存在许多疑问。

一 政官关系改革的背景

2009年7月27日，民主党向媒体发表执政纲领，即“政权公约”，现场采访的记者超过500人。其政权公约的核心内容是“全面改革总额为207万亿日元的国家预算，杜绝浪费税金和官僚到特定企业任职”，“通过改革结构产生新财源”，等等，其具体措施是将中央政府各个部门的特别会计积累资金作为政策性财源加以利用，四年之间可以节约17万亿日元的资金。为实现其目标，100多名国会议员到行政机构各个部门担任决策者，在其基础上改变官僚主导决策过程的局面，鸠山由纪夫甚至表示“如果行政机构局长以上官员不能执行民主党政策，可以提出辞职书”。

对民主党发表的政权公约，执政的自民党自然给予猛烈批判。麻生太郎首相认为“不能将政权交给安保政策十分危险的民主党”，与谢也馨财政金融担当大臣指责“没有宏观的财政经济政策，完全是选举诱饵”，甘利明行政改革担当大臣则请教“突然找到数十万亿日元的魔法技巧”。不仅如此，各大媒体也纷纷提出质疑，例如2009年7月28日的《日本经济新闻》社论指出：“民主党发表的政权公约一方面在具体政策上仍然带有为选举到处花钱的特征，另一方面也有意避开具体讨论财源和增税。”同一天的《读卖新闻》社论也认为：“在内政方面提出儿童补贴、高中免费、废除汽油暂定税率等吸引民众的政策，但能否保证具体的财源存在疑问。”

实际上，在民主党政权公约中最引人瞩目的亮点是通过主导编制预算过程以及人事任免权“敲打官僚”，并因此受到国民的极大欢迎并将其推向执政党的地位。在战后经济高速增长时期，行政官僚基本主导了包括编制预算在内的决策过程，即国会审议的绝大多数法案是由官僚起草且通过率较高。即使在国会审议过程中，局长级的官僚作为政府委员出席常设委员会会议，代替有关大臣回答其他国会议员提出的问题。尽管在20世纪70年代以后，由于自民党长期执政，出现了特定领域的政策专家“族议员”，但不仅没有改变官僚主导决策过程的局面，反而形成了政治家、行政官僚、利益集团相互利益交换的三角同盟关系。即利益集团向执政党的国会议员提供选票和政治资金，提出更多的利益要求；执政党国会议员为巩固自己的选举地盘，利用职权向行政机构施加影响，为利益集团争取更多的政府补助金和公共事业建设费；各个省厅为维护自己的权限也需要国会议员的支持，同时为退职后到民间大企业任职的目的又使他们不得不考虑利益集团的要求。

上述三角同盟关系不仅造成公共投资急剧增加引起的财政危机，而且也出现许多包括政治资金丑闻及官僚渎职在内的腐败现象，更不能适应冷战体制崩溃后全球化时代的发展趋势。因此，在经历了短暂下台历史后重新执政的自民党也进行了大规模的行政改革措施，其主要内容包括通过中央行政机构的重新组合，在减少省厅数目的同时削弱行政机构权限；通过放宽限制和整理特殊法人减少政府的权限与经济职能；通过地方分权发挥地方自治体与民间企业的主观能动性和活力；通过制定《信息公开法》增加行政机构的工作透明度；为削弱政府权限而减少国家公务员数量，改革政府咨询机构审议会，完善政府人事管理制度，改革行政程序，行政信息化，等等。

另一方面，为提高国会议员制定政策的能力，首先在1994年为国会议员增加一名政策秘书，在1999年废除了政府委员制度。除政府各省厅的大臣或长官均来自执政党的国会议员外，每个省厅还有1～2名政务次官也来自执政党的国会议员，用于辅助大臣的工作。1999年废除政务次官制，同时建立副大臣和大臣政务官制度。2001年1月1日，减少近半数省厅的新行政机构正式启动，除执政党国会议员出任大臣外，还有22名副大臣以及由民间人士、官僚出身者、执政党国会议员担任的26名大臣政务官。为加强首相的权力，除赋予首相在内阁会议上的“发议权”即首相可单独提议某项法案外，增设三名相当于事务次官职务的首相辅佐官、一名内阁宣传官、一名内阁情报官