湘西土家族苗族自治州（以下简称“湘西州”）地处湖南省西北部，与湖北、贵州、重庆三省市接壤，辖吉首、泸溪、凤凰、古丈、花垣、保靖、永顺、龙山8个市县，2007年总人口为272.13万人，少数民族人口为205.06万人，占总人口的75.4%，属典型的“老、少、边、穷”地区，是湖南省唯一进入国家西部大开发范围的地区，也是湖南省唯一的国家新一轮扶贫开发的重点地区，全州8市县有7个县为国家扶贫开发工作重点县。自20世纪80年代中期以来，在国家、湖南省以及社会各界的支持和关心下，湘西州扶贫开发工作取得了巨大成绩，贫困人口大幅度减少，贫困发生率不断降低，全州经济社会得到了快速发展。但是，目前湘西州所面临的扶贫形势仍然十分严峻，贫困人口基数大，返贫率高，现有贫困人口脱贫难度更大。湘西州反贫困问题不仅是湘西州自身消除贫困的问题，而且是事关全省经济社会发展大局的重大战略问题。党的十七大提出到2020年基本消除绝对贫困现象的目标。要实现这一目标，必须认真研究我国现阶段农村贫困的新特征，找到消除贫困的最佳路径。2007年张春贤书记在湘西州考察时强调指出，要以扶贫攻坚促进湘西开发；2008年周强省长在《政府工作报告》中提出继续将湘西州作为扶贫攻坚的主战场。因此，加强湘西州反贫困工作十分重要和紧迫，对于推进湖南省新农村建设、实现富民强省目标具有重大的战略意义。

一 湘西州反贫困成效及面临的形势

20年多年来，国家、湖南省出台了一系列扶贫开发政策，投入了大量人力、物力和财力，同时，湘西州紧紧抓住国家西部大开发和国家实施“一体两翼”扶贫开发战略的历史机遇，实施了优势产业扶贫战略，采取了“整村推进”扶贫开发重要举措，开展了大规模的扶贫攻坚，扶贫开发工作取得了巨大成绩。一是经济总量持续增长，贫困人口数量大幅下降。2007年，全州实现国民生产总值186.4亿元，是1985年8.85亿元的21倍；财政收入达到22.9亿元，是1985年的22.6倍；农民人均纯收入达到2255元，是1985年的6倍；贫困人口降至55万人（其中原生性12万人，低收入43万人），比1985年减少了221万人；农村贫困发生率由1985年的84%下降到25.1%^[1]。减贫进程进一步加快，农村贫困状况得到了极大的缓解。二是优势产业初具规模，产业化经营进程明显加快。建成了具有湘西区域特色的优势产业，形成了以柑橘、猕猴桃时鲜水果为主的水果业；以生猪、黄牛、山羊为主的草食牧业；以烤烟、蔬菜为主的特色经济作物种植业；以百合、菁蒿、杜仲为主的中药材产业。培育了具有湘西特色的实体带动型龙头企业，目前全州建有农产品加工企业473家，涉及粮油、水果、蔬菜、茶叶、水产品、中药材、烟叶等10个行业。三是农村基础设施不断改善，社会事业全面发展。先后完成各类小型农田水利5万多处，实施了以退耕还林为主的林业工程，森林覆盖率达到了61%。实施了以通水、通路、通电、通邮、通广播电视为主的农村“五通工程”，截至2006年底，实现了91%的行政村通公路、99%的行政村通电、90%的行政村通邮、100%的行政村开通电视^[2]，全州农业科技入户率达95%以上，农村中小学生基本实现了普及九年义务教育目标，全州8县市全部实行了农村合作医疗试点。

在肯定成绩的同时，也应看到，湘西州目前扶贫开发所面临的形势仍然十分严峻。从贫困县的数量来看，目前湘西州有7个国家级贫困县、1个省级贫困县（市），在全省各市（州）中贫困县（市）的数量是最多的，占全省贫困县总数（38个）的21%，而且全州8个县市全部为扶贫开发的对象，在全省各市（州）中贫困覆盖面是最广的。从农村贫困人口数量和贫困发生率来看，截至2007年，全州仍有55万贫困人口（其中原生性贫困人口12万人，低收入人口43万人），占全省的13.75%，在全省各市（州）中排列第二位；2007年湘西州农村贫困发生率为25.1%，比全省高出17个百分点，在全省各市州中是最高的。从农民人均纯收入和人均生产总值来看，2007年湘西州农民人均纯收入2255元仅为全省的57.76%，在全省各市州中最低；人均生产总值7445元仅为全省的51.68%，在全省属排名靠后的市州之一（见表1）。由此可见，湘西州扶贫开发的任务还很艰巨。不仅如此，由于经济基础薄弱，在已经解决温饱的近100万人口中，因灾、因病返贫现象突出；由于自然条件的局限，全州