1998年以来，佛罗里达海峡两岸没有1994年难民事件带来的喧闹和紧张气氛，也没有1996年海盗飞机事件发出的硝烟气味，但是古美关系仍然处在动荡不定之中。

一、新的动向

1998年3月20日，克林顿政府发布行政命令，采取一系列对古新措施：允许宗教人士、文化和人道主义组织的飞机从美国直航古巴；准许居住在美国的古巴人每人每年向古巴国内汇回1200美元；向国会建议修改目前的法律，以便允许向古巴出售某些食品；简化批准向古巴居民运送药品的手续。克林顿政府还决定，允许向古巴提供人道主义援助，前提条件是必须通过宗教和人道主义组织等民间方式，以便将援助直接送到生活困难的古巴人手中。

1999年1月5日克林顿总统发表声明，就美古间的一系列双边事务采取若干措施：减少美国公民向古巴亲属或非政府组织邮寄现金额的限制；除了在迈阿密和哈瓦那之间外，把包机直飞范围扩大到美国与古巴的其他城市；允许向古巴非政府机构和私营实体出售食品和农产品；在美古之间直接通邮；扩大两国民间，包括体育、科技以及其他领域人员的交往与交流等。同时宣布加强反古宣传和外交活动，对古巴政府施加压力，促使古巴“发生变化”。

美国政府先后两次采取的措施具有以下特点。

①强调加强民间往来，强调促进包括体育、科技、文化以及其他领域的民间交流（包括两国派棒球队互访）。另外，像扩大包机直航、放宽两国间邮寄现金的限制、允许直接通邮等措施也均打着促进民间交往的旗号。在出售食品和农产品以及简化批准运送药品的手续方面，也明确提出仅面向古巴居民、民间团体和实体。

②强调加强“人道主义”措施。除了允许美国民间组织和慈善团体向古巴提供“人道主义援助”外，美国政府还允诺向古巴提供官方“人道主义援助”。前不久古巴发生严重旱灾、莉莉飓风和乔治飓风期间，美国政府曾几次企图向古巴提供“人道主义援助”（后被古巴拒绝）。就这些“人道主义援助”，美国政府也明文规定通过民间方式，即向古巴宗教和人道主义组织提供。

③强调不改变和不质疑对古巴既定的基本政策。克林顿政府在公布第一批新措施的同时声明，这并不意味着改变对古巴进行经济封锁的基本政策。在克林顿总统公布第二批措施后的一次记者招待会上，美国副国务卿罗梅罗称这些措施与对古巴的禁运丝毫无关；在可预见的将来，禁运法将继续实施，除非国会改变这些法律。美国务卿奥尔布赖特强调，这“并不表明美国将改善与古巴政府的关系”。

二、国内外背景

克林顿政府先后两次采取的对古措施有其广泛的国际和国内背景。

首先，梵蒂冈教皇约翰·保罗二世于1998年1月访问古巴，在佛罗里达海峡两岸掀起“人道主义攻势”。他呼吁“愿古巴向世界开放，世界向古巴开放”。这一口号集中反映了教皇此次访古的目的：一方面，要求古巴遵循基督教“自由、博爱、共济、和平”等教义，给古巴人以更多自由；“利用所有绝好的可能性”加快向世界开放的进程。另一方面，要求美国放弃“非正义的、道义上无法接受的经济制裁措施”。教皇这一“人道主义号召”在世界、特别是在美国产生很大影响，美国对古巴的经济封锁，尤其是那些被推到登峰造极地步的非人道主义的制裁措施更加不得人心。

另外，在国际上和美国国内围绕美国封锁古巴的政策产生一场辩论和斗争。赫-伯法动用治外法权和单方面制裁措施恫吓国际社会，逼迫其他国家断绝与古巴的经济关系，遭到欧盟及其他许多国家的强烈反对。克林顿政府被迫连续多次推迟该法主要条款的实施。赫-伯法实施两年来未能置古巴于死地，就连美国政府都不得不承认“赫-伯法没有取得所期望的结果”，反倒使“美国同许多伙伴、特别是欧盟的关系紧张”（美国白宫发言人麦柯里语）。另外，美国国内调整对古政策的主张再次抬头。90年代初，在美国政界有不少人认为，应吸取对苏联和东欧国家政策的经验，松动美古关系，增加与古巴的接触、对话和谈判，以加强对古巴局势发展的影响力，促使古巴融入西方“民主社会”。在赫-伯法实施两年以后，这种主张再次兴起。与此同时，经济封锁、特别是赫-伯法限制着美国企业进入古巴市场，它们对经济封锁政策抱怨日甚。这里，特别值得注意的是美国军界也参与了这场辩论。五角大楼要员为美国国会起草的一份报告