将政府部门提供的公共服务纳入服务业这一产业结构分析的框架，应当说是20世纪80年代以来在世界范围内兴起的所谓“新公共管理”浪潮的重要成果之一。^[1]

按照“新公共管理”理论的解释，以市场运行为基础的政府部门行为，是可以也应当参照产业部门的眼光来审视的。因为，说到底，政府部门终究是满足人类需要的一个系统。它和另一个系统——市场——共同构成既彼此独立又相互依存的两个满足人类需要的重要渠道。只不过，由于政府部门着眼于满足的是社会公共需要而非私人个别需要，满足社会公共需要的载体是公共服务而非私人服务；公共服务又具有根本不同于私人服务的效用的非可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性三大特性，它的运行主要是以政治权力而非利益交换为依托的。但是，政治权力的运用毕竟是提供公共服务的条件，政治权力的外在形式并不排斥公共服务的实质内容。政治权力的形式和公共服务内容的有机统一，恰恰是政府部门在现代经济社会中履行职能、发挥作用的基本图景。

这就是说，在现代经济社会中，政府部门实质上是一个特殊的产业部门。政府部门产生、存在和运转的惟一理由，就在于它要提供通过市场解决不了或解决得不能令人满意的公共服务，满足通过市场满足不了或满足得不能令人满意的社会公共需要。有关政府活动的全部事项，就是政府部门为满足社会公共需要而提供公共服务。在现代经济社会的诸种产业中，政府部门所经营的产业，可以称之为“公共服务业”。

一旦认识提升至这样一个层面，以往被视为超凡脱俗、官僚色彩浓重的政府部门事实上被请下了“神坛”，政府部门的重新定位或角色重塑也就成为一种必然。显而易见，伴随政府部门重新定位或角色重塑而来的，是公共服务业运行机制的调整或重构。

本报告对政府与公共服务问题的研究，大致是循着以下的分析路径加以展开的：

——当代公共管理变革的演进趋势；

——市场经济中政府公共服务的目标定位；

——市场经济国家政府公共服务变革的实证考察；

——转型期中国政府公共服务管理改革的路径选择。

按照一般产业经济学的研究思路，在分析某一产业结构发展与演进的过程中，通常需要大量的基础数据提供系统化的框架支持，并通过相关数据的横向比较与纵向考察，而得出某种具有较强说服力的或然性结论。不过，通过对有关公共服务文献近乎穷尽地检索，我们不无遗憾地发现，不论是国内还是国外，对于公共服务的内涵与外延的界定，仍旧存在着许多分歧与争议。如果仅就某种具体的公共服务而言（如教育、国防、卫生等），其统计数据或许会汗牛充栋。然而，将公共服务作为一个整体的系统化数据进行的归纳与梳理，却几乎是一片空白。究竟哪些部门或行业乃至制度安排属于公共服务的范畴，恐怕即使是专门的研究人员也未能妥为参通解透。我们所能得到的残缺不全的统计数据，自然也难以从总体上说明任何具有实质意义的问题。处于这样的研究背景下，如果一定要凭借某些未经严格检验的统计数据，而得出貌似科学的结论，自然不是恰当的研究方法。

因此，本报告在研究思路的取舍上，并不拘泥于具体统计数据，而是将更多的笔墨用于描述公共服务作为21世纪“朝阳产业”的大体行为取向，并进一步勾勒出公共服务发展变迁的路径变化与未来演化的可能选择，以及中国公共服务业顺应这一时代变革的种种对策与方案。

一 当代公共管理变革的演进趋势

20世纪后半叶以来，西方国家的公共事务管理改革大体经历了三个时期：第一时期为第二次世界大战结束到20世纪50年代中期，主要是调整战时行政体制，通过“重建”促进行政体制的变革；第二时期为20世纪50年代后期至70年代初，主要是根据当时经济高速增长、科技进步的现实，改革政府公共管理体制，以推动社会经济的迅速发展；第三时期是从1973年“石油危机”开始至今，主要是为了摆脱长期“滞胀”的经济状况和克服发达国家病而进行的改革，以激发经济活力，提高经济效率。^[2]特别是20世纪80年代中期以来，西方国家在转变政府职能、改进公共管理方式等方面又相继采取了一些新举措，从而出现所谓“新公共管理”或“管理主义”的新的政府治理模式。这种政府公共治理模式的变革大体表现为以下几个方面。

1.引入私人部门的管理方