一 2005年农村主要政策及其实施背景

2004年和2005年中央的两个一号文件都把落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展，坚持“多予、少取、放活”的方针，稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，促进农村经济社会全面发展作为主要任务，进一步强化了农村的各项政策的实施。2006年中央财政安排用于“三农”的支出将超过3000亿元，比2002年增长50%以上。在2005年召开的十六届五中全会中，中央进一步提出在十一五期间建设社会主义新农村的决定，这无疑是对农村新时期发展的一个契机和平台，也是我们下一步农村各项政策实施所围绕的目标。

2004～2005年我国农村政策在总体上主要是国家原有农村政策的延续。这些政策涉及农村发展的各个方面，包括：社会保障、税费改革、财政转移、基础设施、人力资源、环境保护等方面。在2004年中，教育部新出台的“两免一补”政策通过试点后正式实行，并且在许多省市已经得到了很好的落实。另外卫生部、财政部和国务院妇女儿童工作委员会共同组织实施的降低孕产妇死亡率和消除新生儿破伤风项目，2005年已扩展至22个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团，覆盖1000个县共计3亿多人口，贫困地区孕产妇住院分娩率显著提高，孕产妇死亡率大幅降低。

本研究主要是对农村现行政策实施的影响分析，其中重要的一部分是对在2004～2005年中一些政策的进一步实行中的评价与分析。通过这些评价和分析，可以看到我国当前农村政策在农村发展特别是对农户层面的影响有哪些，这些影响与我们政策的瞄准有怎样的差别，政策实施过程中出现的问题以及我们在下一步的实施中应该加强哪些方面。研究中所涉及的农村政策主要限定为中央政府在全国或许多省份实施的重大干预性政策、项目和发展支持。但由于中国涉农部门非常多，有很多部门实施的政策/项目并没有明确的界限，所以可能会漏掉一些实际上影响大的项目。本章的结构是首先对现行的农村政策进行分类阐述，然后对其中一些政策实施的影响进行分析。下表所列为主要政策一览表。

表2-1 主要政策一览表

续表2-1

续表2-1

二 农村社会保障类政策及其影响

（一）农村居民最低生活保障

1994年召开的全国第十次民政工作会议上，民政部确立了“在农村初步建立起与经济水平相适应层次不同、标准有别的社会保障制度”的发展目标。1996年制定了农村社会保障制度建设“以点带面，分步实施”的指导方案。到2001年底，全国农村低保人数达304.6万人。2002年农村社会保障服务网络进一步完善，全国建立农村社会保障服务网络的乡镇近2万个。农村低保关键是保障资金的筹集。2003年，广东、浙江、山东、江苏等省已建立了城乡一体化的最低生活保障制度，河北、辽宁、福建、江西、河南、广西、四川、陕西、甘肃等省区的农村低保制度也得到了长足发展。目前，各地从实际出发，各有不同，多数地方是市以下财政和村集体共同负担，也有少数省级财政给予一定支持。截至2004年底，全国有8个省份、1206个县（市）建立了农村最低生活保障制度，有488万村民、235.9万户家庭得到了农村最低生活保障。2004年初，厦门市已顺利通过了全国第一部将农民纳入低保的地方性法规——《厦门市最低生活保障办法》，在全国率先将城乡低保工作纳入法制化管理轨道。2004年1月起在福建省全面建立并实施农村居民最低生活保障制度。福建省是全国第一个全面实施农村居民最低生活保障制度的省份。2005年起江苏在全省建立农村居民最低生活保障制度。

（二）农村新型合作医疗

新型农村合作医疗制度是一种农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。农民以家庭为单位自愿参加，乡（镇）、村集体给予资金扶持，中央和地方各级财政每年安排一定专项资金予以支持。新型农村合作医疗试点到2004年年底，全国已有30个省、自治区、直辖市在310个县、市开展了新型农村合作医疗试点，共有6899万农民实际参加了新型合作医疗制度，全国共筹集资金30.21亿元。在筹集资金中，各级财政补助15.01亿元，农民个人缴费10.88亿元，集体和其他社会赞助4.32亿元。据2004年12月2日卫生部公布《第三次国家卫生服务调查主要结