一 中国自然保护区的情况及其存在的问题

（一）我国自然保护区概况

自然保护区是将山地、森林、草原、水域、滩涂、湿地、荒漠、岛屿和海洋等各种典型生态系统及自然历史遗迹等划出特定面积，设置专门机构并加以管理建设，作为保护自然资源特别是生物资源，开展科学研究工作的重要基地。建立自然保护区是为了拯救某些濒于灭绝的生物物种，监测人为活动对自然界的影响，研究保持人类生存环境的条件和生态系统的自然演替规律，找出合理利用资源的科学方法。或者说，自然保护区是指在不同地带和大的自然地理区域内，划出一定的范围，将国家和地方的自然资源和自然历史遗产保护起来的场所。

我国自然保护区于1956年建立了第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区。截止到2004年底，全国共建立各种类型、不同级别的自然保护区2194个，总面积1.48亿公顷，约占国土面积的14.8%，其中国家级自然保护区226个。2005年8月5日，我国又新增了17处国家级自然保护区，使我国的国家级自然保护区达到243个，总面积8944.1万公顷，约占我国陆地国土面积的9.2%^[1]。这些自然保护区有效地保护了我国85%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群和65%的高等植物群落，同时还使国家重点保护的300多种珍稀濒危野生动物的主要栖息地、130多种珍贵树木的主要分布地得到了保护。这些保护区内的天然林面积已约占全国天然林面积的20%，天然湿地面积已占全国天然湿地面积的40%，是我国生物多样性最丰富、历史价值最高、生态效益最好、最精华的、最急需重点保护的自然资源和生态系统。

（二）自然保护区建设中凸显的问题

1.保护区与社区相关的法律建设相对滞后

中国自然保护区的建设的过程是一个边探索、边建设的过程。我国第一个自然保护区建立于1956年。但自然保护事业的真正快速发展是从1979年开始的，这一年《中华人民共和国环境保护法（试行）》和《中华人民共和国森林法（试行）》颁布。从1980年代初，到2000年代初，自然保护区的数量和面积增长都超过20倍，在这一过程中，各地一直在探索如何管理好保护区。1985的《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、1988年《中华人民共和国野生动物保护法》、1994年《中华人民共和国自然保护区条例》等在规范保护区管理等方面发挥了重大指导作用，但在规范保护区与周边社区的关系方面，始终缺乏明确的法律和政策。

与中国自然保护区的发展起点和周边社区的社会经济特征相比，仅从面积来看，中国目前的保护面积水平是较高的。但同时，与相对高水平的保护面积相比，又存在相对落后的周边社区。中国的自然保护区主要分布在边远地区、山区、少数民族地区^[2][3]，1997年底云南、黑龙江、海南、广西、四川、湖南、辽宁等7个省区的自然保护区总数占全国总数的50%以上^[4]，这些地区一般社会经济水平较低，人民生活比较贫困。而且各个地方的社会经济结构差异很大，目前的自然保护区管理体制实际上难以适应这种巨大的差异性，导致了一系列问题的出现。

表10-1 2004年全国各省区自然保护区规模和人均GDP（按保护区总面积排序）

续表10-1

2.保护区社区工作能力欠缺

中国还普遍存在保护区管理机构的社区工作能力不足的问题。目前大部分的保护区管理机构及其人员的能力都不能适应和社区共事的要求，不仅保护区管理机构缺乏关于周边地区工作的职责设定，而且保护机构人员也缺乏社区工作的教育背景与工作经验。此外，中国最近几年保护区发展迅速，但管理机构的建设比较滞后，有近一半的保护区没有设立相关的管理机构。大部分工作人员缺乏社会管理和冲突管理的教育与培训背景。这方面的能力不足还特别表现在对周边社区发展的支持不够。

3.保护区快速扩张引发新矛盾

当前保护区持续扩张的趋势造成了一些新的问题。中国的自然保护区建设事业只有不到50年的历史，但进入上世纪80年代，进入了一个飞速发展的时期。截止到2004年底，我国共有自然保护区2194个，保护区面积148万平方公里，占国土面积的14.8%^[5]（见表10-2）。

图10-1 各省自然保护区面积和人均GDP图

由于各国采用的保护区概念不太一致，难以进行统一口径的国际比较。据2002～2004年世界资源报告，按照IUCN的类型划分，世界保护地平均比重为11.3%。中国现在的保护面积的比重也已经超过世界、发达