一 美国强化对非政策非传统安全利益突显

纵观美国对非洲的外交政策或战略，其大的变化可分为三个阶段：一是冷战时期，二是冷战后，三是“9·11”事件后。整个变化过程形成两个波峰一个波谷，即重视——不重视——重视。每当美国重视非洲之日，便是美国在非洲的利益凸显之时。如果说冷战期间美国在非洲的利益体现在地缘政治、军事战略、中间力量和经济利益四个方面的话，冷战后到“9·11”之前，这些利益已所剩无几，美国对非政策真正有意义的部分也只有克林顿政府提出的《非洲增长和机遇法案》。布什政府执政初期，甚至认为“非洲不在美国的战略利益范围内”。^[1]这无疑表明美国在非洲没有战略可言，非洲对美国的意义几乎降到了最低点。

“9·11”事件是美国加强对非政策的转折点。“9·11”事件使美国进一步认识到两大紧迫性危机，一是恐怖主义，二是能源安全问题，两者都属于非传统安全范畴。于是，非洲某些国家和地区对美国利益的重要性凸显。出于反恐考虑，美国于2001年10月邀请12个非洲国家在反恐行动中与美国合作，并增加了对肯尼亚、埃塞俄比亚等国的经济和军事援助，并在吉布提等国建立军事基地；鉴于新的安全环境下中东石油供应的脆弱性和维护能源利益的需要，自2001年以来，美国积极改善了与苏丹的关系，并加强了与尼日利亚、安哥拉等石油生产国的关系；基于“失败国家”容易滋生恐怖主义的理念，^[2]贸易不仅成为美国谋取经济利益的手段，也是其对非洲国家施加影响从而服务于安全战略的重要渠道。安全、能源和贸易三大支柱互为前提，成为美国对非洲战略的主体。^[3]从政策理念上看，美国对非洲的政策更加突出实用主义，即：与具有重要影响的地区大国保持强有力的关系，退出或减少卷入在非洲的维和行动；特别重视与非洲石油生产国的关系；继续利用克林顿政府建立的对非贸易与投资优势，扩大在非洲的影响。具体讲，美国重点发展关系的国家在西非是尼日利亚和其他石油生产国；在南部非洲发展共同体是南非；在东非则是埃塞俄比亚和肯尼亚。

2003年，美国对非洲的外交进一步加强，其战略范围有从局部向整体扩展的趋势。首先，以布什访非为标志，美国意在加强与非洲重要国家的关系，从客观上影响整个非洲大陆，为美国的反恐战略服务。从布什访问的5个国家看，其地理位置跨越西非、东非和南部非洲。其中，作为非洲地区大国的南非，总统姆贝基是非洲联盟中最有影响的人物。南非不仅在非洲事务中具有决定性影响和作用，也是美国在非洲实施反恐战略以及在国际事务中寻求非洲国家支持的主要依靠力量；^[4]塞内加尔不仅是“非洲发展新伙伴计划”的发起国之一（另外两个国家是南非和尼日利亚），也是积极支持美国反恐行动的西非国家；尼日利亚有着与南非同等重要的地位，对西非地区的稳定具有重要作用，也是美国反恐战略必须依靠的对象；乌干达由于地处穆斯林地区，“9·11”后不久便与美国展开反恐合作；虽然未知博茨瓦纳与美国有具体的军事合作，但如果美国要建立全非洲性的军事反恐网络，这个国家是不容忽视的。

其次，与政治战略相一致，作为反恐战略的首要手段，美国正努力扩大在整个非洲的军事存在。2003年7月，美军欧洲司令部司令詹姆斯·琼斯（同时负责美国在非洲的军事事务）称：美国正试图通过谈判寻求在整个非洲大陆建立军事基地网络。^[5]美国军队和情报部门的官员表示：撒哈拉沙漠以南的大片区域——从西部的毛里塔尼亚到东部的苏丹——在过去的几个世纪一直是走私的路线，现在已经成为一些恐怖组织、包括基地组织选择落脚的地方。美国欧洲司令部负责制定计划和政策的主管科勒少将在访问摩洛哥、突尼斯和阿尔及利亚时表示：“我们最不希望在非洲看到另一个阿富汗，我们力图阻止这种情况的出现。”^[6]这些言论出自美国一线军事要员之口绝非即兴之言，而是美国在非洲安全战略的现实反映。事实上，早自2001年起，美国军方便先后与加纳、塞内加尔、加蓬、纳米比亚、乌干达和赞比亚商讨签署协议，旨在允许美国飞机飞越这些地区或者在附近的美军基地加油。2003年7月，美国在东非启动了一项耗资1亿美元的反恐计划，涉及肯尼亚、坦桑尼亚、乌干达、埃塞俄比亚和吉布提等国，目的在于加强这些国家的边境