20世纪90年代初，上海与北京相继提出了建设国际城市的目标。90年代的10年间，在国际城市的建设中，两市经济快速发展，城市空间迅速扩张，实现了产业结构的转型，城市功能结构和功能布局急剧调整。

在经济全球化和中国的改革开放不断深化的历史背景下，上海和北京的城市发展始终伴随着制度的变革、政策的调整。源于实践的制度与政策创新往往是在一些大的发展项目的建设中取得突破的。本文主要通过上海浦东和北京中关村两个案例的分析，对两市近10年空间发展的制度变迁做一回顾和比较；简要介绍上海与北京国际化战略的提出，分析两市不同的区域发展基础和制度环境；以上海浦东和北京中关村为案例，分析城市发展中管理体制的变革；通过分析对北京今后的政策导向提出建议。

一 建设国际城市的战略定位与区域发展背景

20世纪80年代以来，在信息产业的带动下，世界经济出现了新一轮全球化的浪潮。新一轮经济全球化的主要特征是金融国际化和世界生产向新兴工业化地区和发展中国家的其他地区全面转移。20世纪70年代末，中国开始了改革开放的历程，中国经济开始融入世界经济体系。80年代，外资大规模进入中国；90年代初，上海、北京等中国大城市相继提出建设国际性中心城市的目标。

1.上海开发浦东和建设国际经济中心的战略定位与发展背景

上海，中国人口规模最大的城市，20世纪30年代远东的经济中心和金融中心，1949年中华人民共和国成立以后成为中国最大的工业基地。1978年以前，上海的工业总产值一直占全国1/3～1/4。80年代，随着4个沿海经济特区和珠江三角洲的崛起，上海在全国的经济地位迅速下降。80年代的10年间，上海GDP占全国的比重从7.1%下降到4.1%。上海经济发展遇到了前所未有的困难和挑战。

早在1983年，在《上海经济发展战略》研究中，有关学者就提出上海向多功能中心发展和开发浦东的建议。1986年，国务院在对《上海城市总体规划方案》的批复中明确指出，“要把上海建设成为太平洋西岸的经济、贸易、金融中心之一”，“有计划地建设和改造浦东地区”。从1986年到1988年，上海召开了多次国际性的研讨会，探讨上海的发展和浦东的开发。1990年4月，中央做出开发、开放上海浦东的决定。随着浦东建设的启动，对浦东和上海战略定位的认识也逐步深化，1992年最终形成了“一个龙头，三个中心”，即以浦东的开发开放为龙头，把上海建设成国际经济、金融、贸易中心之一的战略定位。

2.北京建设“现代化国际城市”的战略目标与发展背景

浦东的开发、开放实际上打破了在80年代占统治地位的“控制大城市发展”的思想禁锢；同时也表明，中国的大城市开始参与世界城市体系中国际中心城市的地位竞争。在浦东开发、开放以后，中国的大城市开始重新审视中长期战略规划。

北京，中国的首都，第二大城市，有800多年（1153年金中都起）建都史的历史文化名城，1949年中华人民共和国成立以后走了一条与上海同样的工业化道路。到70年代末，北京成为中国北方最大的经济中心和重工业基地。80年初，中央书记处对北京的建设做出了四项指示，明确提出，北京作为首都，是全国的政治中心，经济发展要适合首都的特点，今后基本不再发展重工业。1983年修订的北京城市总体规划方案确定了政治中心和文化中心“两个中心”的城市性质。80年代，北京开始对产业结构进行调整。但城市发展中，始终存在的一个问题是作为政治文化中心，北京“要不要发展经济和怎样发展经济”。80年代以来新一轮经济全球化的浪潮，上海浦东的开发、开放，为北京的发展展现了新的前景。

1991年北京开始重新修订总体规划，1993年国务院批复实施。重新修订的总体规划中提出了建设“现代化国际城市”的目标。1995年，北京进行了新一轮经济发展战略的研究。在新的经济发展战略研究中，提出了全面建设现代化国际城市的战略规划。

3.京沪两市战略定位与制度环境的比较

从京沪两市国际化战略目标的表述看，上海的“国际经济中心、金融中心、贸易中心”是明确的功能定位，北京的“现代化国际城市”定位并不明确。从战略措施上看，上海一开始就有大规模新区开发的国家战略支撑，北京则没有。

这种差别，一方面反映了在90年代对外开放的国家战略中，上海与北京的战略地位有所不同；另一方面也透视出，在国家的制度架