公用事业是计划经济体制的最后一块堡垒。同其他行业的民营化进程相比，我国公用事业的民营化无论是广度还是深度都逊色许多。传统计划模式的供给体制与市场化需求之间的矛盾日渐突出，公用事业民营化的呼声一浪高过一浪。虽然自市场化取向的改革目标确立以来，地方政府和组织特别是县级以下机构从未停止过自发探索公用事业的投资、经营模式，但真正具有政策意义的时点和事件则是2002年12月27日建设部出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。党的十六届三中全会进一步明确了方向，“允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”可以预见，随着社会主义市场经济的完善，垄断行业改革的稳步推进，我国公用事业民营化的速度势必会加快。

一 公用事业是一个特征鲜明的产业集合

公用事业是一个产业集合概念。这些产业共同的基本特征是它们提供的产品或服务具有普遍性和长期性，其价格的形成和调整涉及大多数居民的利益，不能随行就市，完全按供求规律行事，因而有别于一般竞争性商品，其产品或服务被称谓公共产品或准公共产品。但依据各个产业不同的特性，又可大致将公用事业划分为不同的类型。

①按产品或服务作用范围的大小，可分为局部性公用事业与全局性公用事业。局部性公用事业主要指城市公用事业，即城市供水、供气、供热、公共交通、市政工程、城市绿化和环境卫生等方面，其服务对象只限于城市中的居民。全局性公用事业主要指产品或服务作用范围超出一个局部性区域，甚至覆盖全国，如电力、通讯、民航和铁路等。无论是局部性公用事业还是全局性公用事业，其生产都需要巨额的一次性固定投入，并且只有通过销售数额足够巨大的产出品，才能分摊全部固定投资，进而其投资回收期也与常规投资不一样，短期内不可能收回投资。

②按垄断特质可分为自然垄断公用事业和行政垄断公用事业。这里所谓“自然”，是指没有禁止竞争，而是竞争过程中形成一个垄断结果。而行政垄断地位来自于政府部门以规章制度、行政命令的形式维持着这些行业的垄断地位。简言之，自然垄断的竞争过程“只剩一个卖者”，而行政垄断是“只准一个卖者”。我国现行的公用事业既具有自然垄断的特性，又是一种典型的行政性垄断。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者。

③按产品或服务的消费特性，可分为商品性公用事业和公益性公用事业。前者指公用事业提供的产出品与一般商品的生产和消费特征相同，都具有生产环节的可分性、消费的排他性和公平性等特征，因而这部分公用事业的生产与消费具备进入市场的必要条件，商业企业可以赢利为目的生产或提供商品。另外一些公用事业提供的产出品不仅具有经济效用，还具有社会效益、生态效益以及国防安全性，因而在消费环节上具有不可分割性，并且社会效益、生态效益和国防安全性是长期的，很难确切地计算它到底产生了多少收益。在公益性公用事业产品或服务的价格难以准确计量时，市场失灵不可避免，因而政府有义务进行提供这类公用事业。当然，除国防安全以外的其他一般公益性公用事业，由民间机构出资兴建甚至捐赠也是可能的，并且应当受到鼓励。

二 我国公用事业民营化初见端倪

公用事业关系到民众的切身利益和生活质量，关系到城市经济和社会的持续稳定发展。市场化过程中，“公用事业=公营事业”的传统模式不断受到质疑和挑战。但由于公用事业的特殊性，同其他领域的民营化过程一样，公用事业民营化也始于民间力量的大胆探索，在未能得到中央明确的政策文件之前，地方政府大都是“少说多干”，因而缺乏相应的宏观统计资料，这里只能借助一些案例材料管窥我国公用事业民营化之端倪。

1.供水

目前在省会城市和发达城市，政府在供水方面投入稳定，管网发达，基础设施先进，国有供水企业牢牢地掌握了市场的“控制权”，外资和民间资本一时还难以进入这个收购成本高、政策风险大的垄断行业。而在中小城市、城镇以及北方农村，由于运行机制陈旧、投入费用不足、管理水平低下等因素，供排水产业一直处于滞后状态，引资改造是这一级市场的当务之急。据预测“十五”计划期间，国内供水行业的年产值将从六七百亿元提高到近2000亿元。面对水务市场