自1997年《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方会议（京都会议）达成《京都议定书》以来，确定其具体实施细则的谈判是一个充满矛盾、一波三折的复杂过程。海牙会议的失败、美国的退出，使《京都议定书》的前途充满了变数。而《波恩政治协议》的达成及马拉喀什会议（COP7）的成功，国际气候谈判似乎又柳暗花明。2002年2月，美国提出其温室气体减排新方案并单独采取行动，而俄罗斯和加拿大仍在犹豫不决。尽管欧盟和日本已率先批准，但国际社会希望在2002年可持续发展世界首脑会议之前使《京都议定书》生效的愿望已经落空。《京都议定书》何时能够生效，掌握在俄罗斯的手中。

一 从《波恩政治协议》到《马拉喀什协定》

1.波恩会议的争议与妥协^[1]

波恩会议于2001年7月16～27日在德国波恩召开，共有近181个国家政府代表，254个国际政府间、非政府和以观察员身份出席的组织，以及332个来自全球各地的媒体，超过4600以上的人员参加。此次会议是2000年底在荷兰海牙召开的《联合国气候变化框架公约》第六次缔约方会议的续会。在这次海牙会议上，由于美欧之间以及发达国家与发展中国家之间立场相距甚远，没能够按预期达成协议。于是与会各方同意在2001年夏天重开谈判并力争取得进展。然而，2001年3月，新任美国总统布什突然单方面宣布退出《京都议定书》，准备脱离原来的谈判轨道另起炉灶，寻找全球气候问题的替代解决方案。布什此举受到了欧盟国家和广大发展中国家的强烈批评，在国际社会上引起了一场外交风波，同时也使《京都议定书》的落实陷入僵局。此次波恩会议作为海牙会议的续会，就发达国家旨在执行以减少排放为中心内容的《京都议定书》和《布宜诺斯艾利斯行动计划》问题继续进行讨论。会议的主要目标是达成上述的有关协议。

此次谈判，原先不被各方看好。一方面，第六次缔约方大会因为争议未能达成共识，故才有第二阶段会议的召开。更重要的是，排放量第一大国的美国，自布什总统执政以来，对环境问题持冷淡态度，先违背了要求美国电厂削减排放的竞选诺言，又主张开放阿拉斯加自然保护区的石油开采，更于2001年3月正式宣布退出《京都议定书》。美国改变立场，日本犹豫不决，为《京都议定书》发展前景投下变数。

气候公约签订于1992年里约环发大会。1997年曾在纽约召开Rio+5（里约加五年会议），对公约进展加以回顾和检讨。国际社会普遍希望《京都议定书》能在2002年召开的可持续发展世界首脑会议（Rio+10）之前正式生效。压力当前，谈判艰难。对于京都机制、基金设定、遵约制度等主要议题陷入胶着状态。大会主席荷兰环境部长普龙克（Jan Pronk）排除万难，经过长达36小时的部长协商，以困乏殆尽式的谈判（Negotiation by exhaustion），终于在7月23日上午突破僵局。美国此时采取“虽不签署但不阻碍”的参与态度，再加上日本环境大臣明确表示支持议定书2002年生效的声明，使得COP6第二阶段会议得以圆满结束，会中并通过《布宜诺斯艾利斯行动计划核心文件》决议。

波恩气候会议最终能够达成协议的结果，使许多观察家大跌眼镜。此次会议召开之前的一两个月，基于各谈判国家集团所采取的立场无大改变、美国反《京都议定书》立场也丝毫没有松动迹象、加上欧盟、英国、日本、加拿大、澳大利亚等国改变美国立场所做努力的失败，均使国际社会对波恩气候会议能否顺利召开，以及《京都议定书》未来被批准生效的可能抱着相当悲观的看法。但7月23日政治协议的达成防止了《京都议定书》惨遭夭折的命运。尽管如此，《京都议定书》能否在2002年生效还是一个大问号，许多人对能否确保议定书环境完整性的目标也表示相当怀疑。根据世界自然基金会的估算，在森林吸收（碳汇）问题上的让步，已经降低了议定书原有的效力。实际上，扣除抵消的部分，全球削减的温室气体排放总量只有1.8%，仅仅是预定数字的1/3。^[2]但正如环保团体所言，达成一个“弱”的协定总比什么都没有达成来的要好。

《波恩政治协议》的主要内容包括四个方面：①土地、土地利用变化和森林（LULUCF）；②京都三机制；③遵约制度；④资金提供问题。

①LULUCF。海牙气候会议之所以失败，主要是欧盟与伞型集团国家在LULUCF问题上无法达成协议。因此有戏称：“It was sinks that sank The Hague.”^[3]但在波恩会议上