一 非洲与西方大国的关系

1.调整中的美国与非洲关系

2001年，美国新的对非政策虽然基调已定，但仍在进一步调整中。

克林顿在任时，着眼于潜力巨大的非洲市场，并根据其“多边主义外交”理念在非洲推行“积极介入”政策。克林顿曾两次访问非洲，并在第二任期结束前促使国会通过《非洲增长和机遇法案》。该法案在为非洲商品进入美国市场提供“机遇”的同时，更为美国商品“平等”进入非洲市场提供了方便。在加强美非经贸关系的同时，克林顿政府在政治上继续推行西方的“民主”、“人权”价值观，重视非洲的和平与稳定，努力将非洲纳入西方体系和美国主导的发展轨道，使之服务于美国的全球战略。

布什执政以来，美国对非政策的调整反映了共和党的实用主义外交思想，美国政府称之为“现实主义”的对非政策。^[1]其核心内容有三：其一，沿袭尼克松政府时期的对非政策，与尼日利亚、南非等地区大国保持强有力的关系；其二，继续利用克林顿政府建立的对非贸易与投资优势，特别重视与非洲石油生产国的关系；其三，强调非洲国家自己解决冲突的必要性，退出或减少卷入在非洲的维和行动。布什政府对非政策的基本点是：放弃“积极介入”，实行“重点扶持”。

布什上台伊始，便公开宣称：对美国的全球利益而言，非洲无足轻重，“美国对非洲不负有必尽的义务”。2001年5月，虽然美国国务卿鲍威尔对马里、南非、肯尼亚、乌干达等非洲4国进行了访问，但鲍威尔未做任何实质性承诺，只是答应在“条件允许的情况下”向西非国家共同体维和部队提供“必要的后勤保障”。鲍威尔对非洲国家的忠告是：应对自己的未来承担“大部分”责任，“非洲国家应把美国新政府看做伙伴，而不是靠山。非洲不在美国的战略利益范围内，非洲应该靠自己的力量应对挑战，在21世纪里找到自己应有的位置。”^[2]

作为重点扶持对象的南非和尼日利亚对美国在非洲的战略利益具有非同寻常的意义。政治上，南非是撒哈拉以南非洲最具影响力的大国，在非洲事务中的作用举足轻重。尼日利亚对于非洲的和平与稳定至关重要，地区动荡不利于美国的利益。经济上，美国每年从南非进口的铬、锰、钒和铂等矿产品分别占南非这4种金属年出口总量的40%、15%、20%和22%，因此南非是美国战略资源的重要来源。尼日利亚是非洲的石油大国，美国每年从尼日利亚进口的石油占美国石油年进口总量的8%。^[3]显然，美国与上述两国保持重要关系可以在很大程度上增加美国对非洲事务的发言权，同时，还可以维护其资源安全，并借以打开整个非洲市场。

布什政府的对非政策有着矛盾的背景。一方面，在国会和政府高层中，关注非洲的人物在制定对外政策中未能占据主导地位，这就意味着不可能制定积极全面的对非政策；另一方面，对美国而言，非洲的确有着不可忽视的战略意义。同时，出于政治需要，布什政府也不得不借非洲与美国黑人联络感情。这是矛盾的两个方面。

2001年7月3日，负责非洲事务的新任助理国务卿沃尔特·坎斯特纳和国家安全委员会非洲事务主任詹德伊·弗雷泽在记者招待会上说，在过去6个月中，美国一直在制定系统的对非政策。新政策除将重点放在经济、特别是投资和贸易方面外，布什政府将从津巴布韦和民主刚果开始，在非洲扩展民主。对津巴布韦而言，着眼于2002年的总统选举；而在民主刚果，则在于推出“有意义的政治对话”。坎斯特纳还强调，布什政府将帮助非洲战胜艾滋病，并将尽可能给予实实在在的援助。^[4]这表明，美国对非“重点扶持”政策的某些方面有可能调整，范围和领域将会扩大。

“9·11”事件的发生在很大程度上影响了美国对非政策的调整。“9·11”事件后“非洲之角”迅速成为美国外交的焦点。由于索马里面临军事打击的可能性之高，美国增加了对肯尼亚和埃塞俄比亚的经济和军事援助；10月底，美国召集撒哈拉以南35国部长举行“美国与非洲贸易和经济合作论坛“会议，讨论《非洲增长和机遇法案》的落实问题；11月，美国总统特使约翰·丹福斯访问苏丹，提出解决苏丹内战的四点意见。

从长远看，基于美国在非洲的利益，布什政府可能不会进一步忽视非洲，且有可能加强对非影响。原因为：其一，非洲大陆的战乱、艾滋病等问题都可能对美国的贸易及能源供应构成威胁；其二，在对付恐