伊拉克的战后重建，特别是政治重建进程在2004年取得了进展，这些进展与联合国作用的发挥和国际社会的关注是分不开的。

一 联合国安理会通过1546号决议

尽管美英发动的伊拉克战争没有得到联合国的授权，并受到国际社会的广泛批评，但随着战后重建的开始，联合国安理会开始发挥积极引导作用。美国也希望利用联合国的参与，实现在伊拉克存在的合法化，摆脱单边主义形象。

早在2003年8月，由于联合国驻伊拉克办事处遭到汽车炸弹袭击，联合国伊拉克问题特别代表德梅洛等20多人被炸身亡，安南秘书长曾下令撤出了大部分联合国驻伊工作人员。但联合国对伊拉克局势发挥的作用并没有因其工作人员撤离伊拉克而受到实质性影响。2003年10月16日，安理会以14：0票（叙利亚弃权）通过1511号决议，决定加强联合国在伊拉克的关键作用，并协调各方为维护伊拉克内部稳定和建立新秩序所作的各种努力。2004年1月23日，联合国向巴格达派出了安全评估小组，为联合国机构重返伊拉克作必要的准备。2004年上半年，在美英占领当局和伊拉克各方就至关重要的选举法进行磋商的同时，美英两国还就安理会讨论关于伊拉克重建的新决议展开外交斡旋。连续紧张的交涉持续到决议付诸表决前夕。在决议的酝酿过程中，中国代表发挥了积极的建设性作用。5月26日，中国就修改和完善美英两国为安理会新决议准备的草案提出了详细的具体建议，最有针对性的两点是：即将组成的伊拉克临时政府应在政治、经济、安全、司法和外交等领域拥有全部主权，包括掌管和支配本国全部的自然和经济资源、签署经济合作协议的权力；可以授权在伊拉克临时政府接管权力后部署多国部队，但应明确多国部队的职责和任期，并建立伊拉克临时政府与多国部队的协商机制。中国的建议避免了不完全主权移交和对非参战国在伊拉克利益的损害，同时也回避了法国和德国提出的伊拉克临时政府对多国部队的军事行动有否决权这一不切实际的表述，因而受到各方赞扬，并在6月7日美英两国向安理会提交的决议草案第四稿中得到体现。2004年6月8日，安理会全票通过了伊拉克重建工作的指导性决议——1546号决议。决议申明：联合国伊拉克援助团按照伊拉克政府的请求执行其援助伊拉克人民和政府的任务时，应“发挥主导作用”。决议批准2004年6月1日组建的伊拉克“主权临时政府”在2004年6月30日前承担管理伊拉克的全部责任和权力。决议还批准了“伊拉克政治过渡到民主政府的时间表”，要点是：在7月召开体现伊拉克社会多样性的全国会议，成立独立选举委员会，如有可能在2004年12月31日前，但无论如何不迟于2005年1月31日，举行过渡时期国民议会的直接民主选举，国民议会负责成立伊拉克过渡政府和草拟伊拉克的永久性宪法，以便在2005年12月31日前依照宪法选举政府。1546号决议确立的原则和时间表为伊拉克政治重建提供了必要的法律依据，此后的重建工作都是在决议框架内进行的。

二 权力移交和联军地位变化

根据安理会第1511号决议的安排，伊拉克管理委员会（临管会）于2004年3月8日签署了临管会和联合国专家协商制定的《伊拉克过渡时期行政管理法》（即“临时宪法”），明确了新伊拉克的“共和、联邦、民主和多元”的性质，确定了正式宪法通过前的国家体制、行政管理和继续政治重建的日程表，日程表与日后安理会通过的1546号决议相关内容完全吻合。“管理法”公布后，联军占领当局开始陆续向伊拉克临管会移交各部门的管理权。6月22日，全部26个政府部门的管理权移交工作完成。与此同时，联合国秘书长特使卜拉希米开始牵头组建伊拉克临时政府。在实地考察和协商的基础上，卜拉希米提出了临时政府领导人人选，经美英占领当局、伊拉克各派政治及宗教领袖一致同意后于6月1日公布，完成了从临管会到临时政府的过渡。什叶派的阿拉维出任临时政府总理，逊尼派的亚瓦尔出任总统。6月28日，美国在伊拉克的最高文职行政长官布雷默在简短的仪式上向伊拉克临时政府总理阿拉维递交了有关伊拉克国家主权的法律文件，比安理会1546号决议规定的限期提前两天实现了伊拉克的主权移交。

鉴于萨达姆政权的瓦解和联军的占领已成为既成事实，伊拉克迫切需要在稳定安全的环境下建立新秩序和新体制，安理会曾在第1511号决议中为美英占领军地位的转换提供了依据，