历史的经验表明，凡是农村的某个问题，如果不是一县一地存在，而是全国性的比较普遍地发生，不是一年两年，而是连续多年，屡治不愈，那就不是因为一般讲的干部问题，认识问题，执行问题，工作不到位的问题，而是体制性、制度性的原因，单靠加强领导，提高认识，改进工作是解决不了的，要靠改革，要靠调整原来的体制安排，要靠制订新的政策，才能从根本上解决这个问题。

一 农村发展和改革的历程与2002年的基本状况

党的十一届三中全会决定农村进行改革，在全国实行家庭联产责任制，从根本上改革了统一经营，集体劳动的人民公社体制，把土地等生产资料交给农民家庭自主经营，农民有了自主权，农民得到了实惠，调动了农民的生产积极性，农业生产连年丰收，初步解决了吃饭问题。

1985年改革实行了20多年的粮食统购政策，改统购为合同定购，保留对城市居民的统销，这本来是继续改革计划经济体制的大举措，但因配套政策不当，1985年粮食减产7%。为了保证对城市居民的平价粮食供应，1986年把合同定购改为农民一定要完成的任务，实际又回到统购老路，加强了基层干部的工作，使之成为完成定购等任务的行政力量。从此农业生产进入了新的徘徊期，农村问题此起彼伏，时好时坏。对此，我们没有继续深化农村市场经济取向的改革，而是还采取了一些计划经济体制的办法，并且继续加强行政控制，于是为了解决农村问题，乡村两级干部队伍不断膨胀，国家又没有财政支持，反而还把农村义务教育等支出转嫁到农村，农民负担重了，干群矛盾突出了。

所幸的是，农村家庭联产承包制的基本经济制度未变，农业生产在20世纪90年代以后还是持续发展的。到1996年获得又一个特大丰收，粮食总产超过了1万亿斤，从此，农产品供给由卖方市场转为买方市场，农业发展进入了一个新阶段。目前，农村的基本形势可以这样概括：农业问题基本解决了，但农村问题、农民问题还没有解决。

国家在1993年就提出了要千方百计增加农民收入，千方百计减轻农民负担，实现农村社会的稳定。这是针对要解决农村、农民问题提出的任务。但10年过去了，农民收入就是上不去，1997年以后，纯农户（占全体农民的60%）的收入是逐年下降的，农民负担下不来，各地的统计都在年纯收入的5%以下，但实际在10%以上，经济问题解决不了，农村社会也就难以安定，各地农民上访上告和群体事件逐年增多。2000年，在全国上访上告和群体事件总数中农村部分首次突破50%，超过了城区的总件数。

党和政府为解决“三农”问题做出了巨大的努力，一再强调要从全局和战略的高度，把“三农”问题作为重中之重来解决。近几年可以说是年年讲，月月讲，逢会必讲，也采取了一些具体解决的措施。2002年1月召开的中央农村工作会议，提出了“多予、少取、放活”的指导思想，会后各地都采取了一些落实的步骤。但据我们对江苏、河北、广东、甘肃等地的农村调查，2002年是个丰收的年景，但粮食和农产品市场仍然疲软，销售困难，价格稳中有降，肉蛋、蔬菜也便宜，农业增产了，农民没有增收，农民购买力还在萎缩，农村市场依然拓而不展，城乡差距继续扩大，东部沿海的乡镇企业经过改制，蓬勃发展，而广大中西部地区的乡镇企业一蹶不振、鲜有起色，东西部差距继续扩大。一部分乡镇政府债台高筑，教师和干部的工资仍是数月不发，有的只好“放假”，不少乡镇政府处于半瘫痪、瘫痪状态。相当一部分地区的农村干群矛盾紧张，冲突不断，社会并不安宁。

二 “计划为体、市场为用”行不通

“三农”问题屡解不了，问题到底出在哪里呢？在计划经济体制时期，农村是为国家工业化提供粮食、副食、工业原料的基地。经过20年的努力，这一点做到了，现在的农业已能满足国家对粮食、副食、工业原料的需要，能够做到保证供给，丰年有余。但农村、农民问题并没有解决。从发达国家的历史看，工业化、城市化、现代化是同步的。我国因特殊的国情，走了一条先工业化，后城市化、现代化的道路。现在工业化已到中期发展阶段，城市化还处在初级阶段。靠着国家的宏观调控协调，工业化可说已经基本实现了，但城市化严重滞后于工业化。为今之计，是要调整社会结构，加快城市化的步伐，让大部分农民逐渐转到城镇的第二、第三产业就业。所以有学者说，以