近年来的重大政策改变之一，是中央政府宣布从2001年10月1日起“县以下放开户口限制”。随之，有些沿海省份进一步允许省内人口自由迁徙；有的省份，如河北，甚至连省会城市都允许农村流动人口按照居住地和职业转变身份进城。一年以来，很多地方反映，城市户口实际上很少有人问津。石家庄市放开户口一年来转变身份进城的人口不足10万。难道进城打工的农民不是都愿意转变身份的吗？我们需要对这种现实进行深度思考。

一 背景分析：对改革及其前景不该寄太高希望

在改革前近30年的国家工业化初期阶段，城市人口享受从出生到死亡的各种保障制度，是靠国家财政补贴维护的。但很少有人认识到，这种对城市人群提供全程保障的制度，一方面能够让国家以“许诺未来”而低成本地换取劳动者的几乎全部剩余，仅用了不到30年就高速地完成了资本原始积累；另一方面，相对于占人口80%、不能分享工业化收益却只能提供积累的农民而言，又能够有效地把以国有企事业单位职工为主体的城市人口在这个特殊的阶段内变成对社会起稳定作用的“中产阶级”。客观地说，当年政府提供的尽管是最低水平的保障，但它确实维护了社会相对的安定团结。

由于国家在“五五”和“六五”计划期间基本完成了工业化所必须的原始积累，于是就必然会出现改革方面必然进入国际市场实现大规模交换，并且按照市场规律调整经济结构，这就是中国在20世纪70年代提出“引进外资”、80年代提出“市场取向”、90年代提出“市场经济”改革的客观背景；另一方面，代表产业自身发展要求的部门或集团也必然会对原来制度框架内部不能实现其利益要求的内容进行重构；这就是我们先后出现“财政甩包袱”、“金融资本异化于产业资本”，以及“行业垄断”加强、贫富分化加剧等各种变化的原因。随之，当然会导致产业结构改变和社会制度的重构。

对上述规律的认识所得出的结论很简单：我们对这个改革的阶段及其前景不应该寄希望太高。

其一，以“许诺未来”换取剩余，只可以在特定政治条件下才会有效。今天无论再怎样许诺，我们也根本不可能像发达国家那样建立过高成本的“现代社会保障制度”。由于原有的由财政负责的城市保障体制已经解体，因此，如果不重新调整实际上已经被少数既得利益集团占有的“国有资产”的产权结构，则既不能使财政形势根本改变，也不可能长期维持社保开支。甚至由于垄断利益集团不愿意为实现“保稳定”这个大局做出让步，而社会弱势群体又没有条件形成压力，因此很可能使得决策者即使面临严重经济困境，也难以做出调整“存量”的改革选择。

其二，近期尤其值得重视的是，如果我们也像某些发展中国家那样偏重加工贸易型的“出口外向型”经济，允许泡沫化的金融资本“自由流动”，则无异于在国内资本尚且不强大的情况下，就让庞大的国际资本分享本来被国家垄断资本独占的“货币化”利益，这不仅会导致以“资源资本化”为实质的经济增长的收益大量流出，在劳动力过剩和自由市场的作用下，必然造成劳工价格不断下降及其由此引发的社会问题，也会进一步加剧区域差别；而且，国际大资本左右国内决策这种最让国人难堪的情况也会由暗转明，其社会后果自在不言之中。

户籍制度改革问题，与上述背景分析高度相关。那些能够参与资本收益分享的发达地区，可能成为把“自由迁徙权利”重新写入宪法的主要障碍。其实，现在发达地区的政府制定的社保政策，在国家不承担“全国统筹”义务的条件下，必然是有利于本地利益集团的。

因此，即使把迁徙自由写入宪法，在没有宪法法、尚且没有违宪罪的判例的情况下，已经成形的、不利于外来打工者的地方政策也难以改变，户籍制度改革将困难重重。

二 历史辨析：“我们也有两只手，不在城里吃闲饭”

1.城乡二元结构形成的三个原因

众所周知，随着1958年人民公社的建立，中国形成了城乡分割二元体制，人口的自由迁徙也就随之从1954年宪法中被取消。人们一般以为这是计划经济使然，但这其实是由当时的经济危机所造成的。

在1952～1957年的“一五”计划时期内，大约有2000多万农民工已经自由流动进入城市。但从1959开始到1960年，大概用两年左右的时间，又从城里迁出2000万人，其中至少有三个原因高度相关：

其一是1956年“苏共20大”上赫鲁晓夫提