2002年，在当代中国城市反贫困的历史上，是一个值得记上一笔的年份。近年来，因为党和政府对民生问题格外重视，全力推动城市居民最低生活保障制度的全面落实，为城市反贫困和“全面奔小康”奠定了稳固的社会基础。

一 城市居民最低生活保障制度的发展现状

最低生活保障制度的“跳跃式”发展始于2001年下半年。该年8月，朱镕基总理在贵州考察期间指出：城市居民最低生活保障工作，对维护社会稳定，保障国有企业改革，具有重要意义。对这项工作还是要加强，要切实落实资金，中央和各级地方财政，都要逐年增加用于低保的资金。对财政困难地区，中央财政要给予必要的补助。

随后，各级政府下了决心要突破最低生活保障制度的“资金瓶颈”。中央财政2001年年初做出了8亿元预算，下半年又增拨15亿元，资金投入共达23亿元。各地方的省级财政也在年初9亿元预算的基础上，下半年再增加3亿多元，共计12亿元。加上地市和区县两级筹集的资金，2001年全年的最低生活保障支出达到了规模空前的42亿元。这样，到2001年底，全国共有1171万城镇居民得到了最低生活保障，比2000年增长了近200%。城市居民最低生活保障制度“应保尽保”的扩面工作取得了第一阶段的胜利。

在2001年12月举行的中央经济工作会议上，朱镕基总理再次指出：要采取更加有力的措施，落实城市居民最低生活保障制度。各级地方财政在明年预算中必须优先安排所需的资金，并纳入财政专户管理，保证资金专款专用。要把符合条件的城市贫困居民都纳入最低生活保障范围，切实做到应保尽保。对财政确实困难的地区，中央财政和省级财政要通过专项转移支付继续给予必要的补助。

2002年1月，朱镕基总理又做出批示：请有关部门认真落实中央经济工作会议精神，切实加强“低保”工作。各级财政都要逐年增大这方面的预算投入，扩大“低保”面，确保“低保”水平（发放最低生活费补贴时不要扣除“虚拟收入”）。

于是，在2002年继续推动“应保尽保”的进程中，城市居民最低生活保障制度的财政预算达到了创记录的105亿元。其中，中央财政安排的预算在2001年大幅增长的基础上又翻番，达到了46亿元，占总预算的44%；各省、自治区、直辖市也较多地增加了预算，地方各级财政共安排预算59亿元，占56%。其中，省级财政安排预算20亿元，占总预算的19%；地（市）级19亿元，占18%；县（市）级20亿元，占19%。

最低生活保障制度的“资金瓶颈”被突破，这项制度的覆盖面也大幅度增长。2002年上半年，中国城市最低生活保障对象已经达到1930万人，约占全国非农业人口的5.8%。从2001年6月到2002年6月，最低生活保障对象净增长1473万人，增长了3倍多，这项制度的“跳跃式”发展带来了救助对象的超常规增长。到10月底，最低生活保障对象又增加了55万人，总数达到1985万人。

进一步分析最低生活保障对象的构成，可以看到：

从社会身份看，目前得到救助的最低生活保障对象已经有九成半是非传统民政救济对象，其中：下岗职工255万人，占13%；失业人员299万人，占15%；待岗职工442万人，占23%；在职职工191万人，占10%；退休职工93万人，占5%；贫困家庭其他成员554万人，占29%。而“三无”人员只有97万人，仅占5%。

从地区分布看，目前最低生活保障对象目前主要集中在中西部地区、老工业基地和资源枯竭的第一产业（主要是采矿、森工等产业）集中的地区，如，辽宁、吉林、黑龙江、江西、河南、湖北、湖南、四川等省，低保人数都在100万～150万人左右，河北、山西、内蒙古、安徽、山东、重庆、云南、陕西等省，最低生活保障对象也都在50万～100万人左右。

二 最低生活保障资金规模增长过程的回顾

2001年下半年以来最低生活保障对象的急剧增加并非表明在这一时段城市居民中的贫困状况迅速恶化，而是在各级政府加大投入后，前文中屡次提到的限制这项制度潜能充分发挥的“资金瓶颈”被突破，政府提出的“应保尽保”的目标基本达致的结果。此前，因为向这项制度投入的资金不足，尤其是存在要地方财政负担全部最低生活保障开支的制度设计上的误区，因此，即使在1999年全国668个城市和1638个县镇都已建立起最低生活保障制度，同时《城市居民最低生活保障条例》也已经颁布实行之后，这项制度救助的范围也一直不尽如人意。

回顾一下自20个世纪90年代中期迄今最低生活保障制