社会各界对于农村问题的焦虑，已经使得越来越多人把目光投向乡镇政府。可以说，不论是推动农村经济发展，还是维持乡村社会稳定，不论研究者个人对于基层政府及其工作人员持何种评价，都必须高度关注乡镇政府本身问题的解决。本报告以十个省区二十个乡镇的个案调查为基础，试图检讨既往乡镇改革得失，探索今后乡镇政府出路。

20世纪80年代中期以来，乡镇政府改革一直是农村改革的重要方面，或者说乡镇政府自恢复起就开始改革。改革的基本目标是，政府运行与经济社会变迁相适应，精简机构人员，转变政府职能，提高工作效率。现在，20年改革已成既往，乡镇政府与时俱变：其变亦喜，在顺乎市场、操作民主等方面有诸多长进；其变亦忧，在化解冲突、自我规制等方面有诸多乱象。就机构本身而言，从外部看没有实现精简，日长夜大，不断扩张，从内部看效能未见改善，管理混乱，问题丛生。显然，改革未达预期目标。

一 20年的改革路径

乡镇改革的内容，可以从三个方面加以考察，即精简程度、效率状况和职能转变。这三个方面是内在联系的，也是有区别的，精简了未必效率提高，效率提高了未必职能转变。自80年代中期以来，虽然每一次乡镇机构改革之后各级政府都一本正经地说成效很大，但是，如果把20年的改革做一个总的检验，发现机构就是在这样的改革中不断扩张，积弊就是在这样的改革中日显沉重。

1.机构精简

接受访谈调查的20个乡镇都进行了不同程度的机构改革，其中15个乡镇的主要领导人认为改革效果不好，或是根本就没有什么效果。效果不好的主要表现为人员没减下来，财政开支没减下来，工作效率也没有提高。5个乡镇的领导人表示精简取得了一定程度的效果，如人员有所减少，工作量有所增加，工作责任心有所强化等。但整体而言，所有参加访谈的乡镇领导人都不认为目前的乡镇机构处于理想状态。

精简可以分为两个方面，即机构精简和人员精简。从乡镇精简的现状来看，许多年来不断精简的基本特征是，机构方面的部门数量趋势是减少的，人员却是不断增加的。从人员来说，精简的成效主要表现在两个方面：第一是精简了一批临时聘用人员，这些人有不少原来是村干部；第二是精简了部分年龄偏大的工作人员，一般是提前离岗或者退休。

考察这些年来乡镇改革走过的道路，主要有如下几种表现。

第一，改革有所动作，但无法深入。精简有所体现，但是，人浮于事的状况并未改变，原来的问题依然存在。

山西的一个镇党委书记说：“现在的机构改革是个怪圈，光吆喝，没办法，根本减不了。1993年搞过按乡镇人口确定干部编制，减少人员。当时镇有80多个干部，改革后需要留50多个。考虑到林果站、司法所、农技站还有些收费项目和经营项目，所以准备分流到这些单位去，可后来都说挣不到钱，两年后又恢复原状了，镇政府还得发工资。1998年机构改革确有见效，清退临时工较彻底，镇里只留了10个，共清退了30多个。当时说先清退临时工再分流人员，清退临时工以后就再没动静了。我觉得机构改革是越精简，越膨胀，效果不大。”

为了机构精简，有的乡镇实行了轮岗制度。在东部一个发达省份的乡镇里，按照要求一年需要有10个干部轮岗。轮岗的条件是，工资福利不变，可以外出工作，一年以后如果不愿意回到乡镇上，将按照退职等条件办理，如果希望回到原来岗位，也可以。但是，没有人主动报名，领导也没有办法确定，于是全体乡镇干部无记名投票。十个人产生以后，居然有一半以上的人员表示，虽然离岗的工资福利不变，但是他们愿意继续在乡镇上班。两年下来，20个人轮岗人员中只有1个人选择了不再回来。

第二，改革落实在纸上。这种改革没有任何真动作，基本上是“文字游戏”，精简工作都落实在给上级的汇报材料中。

湖南的一个乡党委书记说：“我们的精简没有任何效果，还是那些人，就是换个牌子，应付上面的检查。我觉得如果不涉及精简财政供养人员，机构改革就没有用。我这里是2002年7月搞了机构改革，上边要求是基层报方案，然后上面来审批，谁都不知道怎么搞，反正编制是上面核定的，办法也是上面规定的，就去县里抄，你说有几个编制就几个编制，你说要搞末位淘汰就说已经搞了末位淘汰。我镇行政编制只给了16个，原来有21个，就把1个领导职数变成主任科员