中国社会科学院农村发展研究所国家软科学课题组自2004年5月至10月对我国的信访制度状况及改革方向进行了专项调查研究。此项调查包括对进京走访者（主要是农民）进行问卷和深度访谈、分析了来自全国各地的2万多封上访信，与部分信访干部进行座谈及进住“上访村”体验生活等形式进行。课题组认为，信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在过去起到过重要作用，但已不适应目前的市场经济环境，应当适时地进行改革。

一 目前信访制度存在的问题

1.信访体制缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集

我国现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，而导致信息不共享，缺乏强制约。这样势必造成以下两种情况。

其一，由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级却下降了2.4%；中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。国家信访局受理群众来信同比上升10.7%，接待群众上访的批次、人次同比分别上升20.6%、29.9%。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。中央有关部门受理信访量直线上升，说明了信访者对中央能解决他们反映的问题还抱有一定的希望。而省、地、县一级已失去了或正在失去信访者的认同。这一点，从我们对进京上访的农民问卷调查可以获得证实。

表1说明，目前党中央国务院在进京上访的农民心目中还有较高的地位，有49.5%的人认为党中央国务院还有很高或较高的威信。而中央以下的各级政府的威信已直线下降，其中，认为省级、市级、县级、乡级党政威信很高和较高的分别是24.6%、4.5%、1.7%、0.7%。

表1 下列各级政府在农村的威信怎么样？

其二，由于信访机构林立，而缺少统领机关，各机构推来推去，信访人投诉无门，来京后不停地在各信访机构之间来回跑动。据对632位进京上访农民的调查，他们走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个。其中主要有国家信访局、人大常委会、最高法院、中纪委、公安部、最高检察院、国土资源部、农业部、民政部等等。信访者在北京四处投诉后，可问题并不能真正得到解决，导致对中央的政治权威的认同发生非常明显的变化。

表2通过对56位第一次进京上访的农民在不同时期的对比性调查发现，刚进京上访时，农民对中央的认同是非常高的，认为“中央真心实意欢迎农民上访”的高达94.6%，而7天后则下降到39.3%。而认为“中央怕农民上访”的则从7.1%上升到58.9%。另据对632位进京上访农民调查，有74.2%的认为，包括党中央国务院在内对他们所反映的问题“都推来推去”没有决心解决。如在北京上访村流传甚广的就有署名为“亿万冤民者”的传单。从早几年听到的“中央是恩人”到直接怀疑党中央和国务院解决问题能力这一变化，是非常值得警惕的。这说明了进京上访成为了中央政治权威流失的渠道之一。

表2 你认为中央对于上访的态度

2.信访责重权轻，削弱了现代国家治理的基础

现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面：一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”；二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，不仅存在着各种诉求往往交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成了优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。

第一，信访问题涉及到各个方面，出现了信访问题综合症，使信访机构承受了太大的社会责任。特别是对那些进京上访农民来说，他们经常是作为当地农民的代表而出现在中央的信访机构的，他们反映的问题多而复杂。表3对632位进京上访的农民的调查说明，他们所反映的问题已远