一 2004年城乡低保工作现状

从民政部公布的有关城乡低保工作的领导讲话和有关保障对象、保障资金和“人均补差”的统计数据看，2004年城乡低保制度又有一些新进展。

1.2004年城市低保工作现状

2004年以来，民政部在城市低保工作中主要做了几件大事：一是强调动态管理下的“应保尽保”，将城市居民中家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的困难群众全部纳入低保范围，重点是要给予农垦、森工、资源枯竭矿山等困难行业和企业特困职工家庭特别的关注。二是在全国推开“分类施保”，对低保家庭中的大病、重病、残疾、年老等丧失劳动能力的人员要实行分类救助，切实解决他们在医疗、子女上学等方面的特殊困难。有12个省（自治区、直辖市）的200多个市（地区）、县（区）建立了大病医疗救助制度，2003年共救助了13万人，投入资金2亿元。根据国务院的要求，民政部牵头起草了有关文件，初步确定中央财政每年拿出3亿元，用于支持和推动地方开展城市医疗救助。三是因为2004年物价上涨幅度较大，适时调整了最低生活保障标准。四是努力保证低保资金的稳定投入，加大地方投入力度，要求地方政府切实兑现年初通过财政预算作出的承诺。五是加快低保信息网络的建设。

2004年，各级地方政府在城市低保工作上安排的财政预算，数字高达89亿元（2003年实际支出为为61亿元）。如果地方财政预算所作的承诺能够全部兑现，如果中央政府对地方低保资金的补助仍然维持2003年的水平—92亿元，那么，2004年对城市低保工作的财政拨款是非常可观的，将达181亿元的创记录的水平。这个数字比2003年高出30亿元，增幅为20%。

2004年上半年，低保资金支出已达近83亿元，平均每月支出将近14亿元，如果将上半年支出的总额乘以2，预计全年的低保资金支出将达166亿元，超过2003年实际支出15亿元。第三季度，城市低保金的总支出为124亿元，平均每月还是将近14亿元，仍然保持着上半年的势头。与2003年同期相比，增长15%。如果保持这个增长比例，年终将达到175亿元左右；保守一点，预计全年总支出在170亿元上下。

从低保对象的人数看，2003年底是2247万人；2004年上半年略有减少，为2215万人；到第三季度再次下降，为2200万人，比2003年底减少了2个百分点（见表1）。这是城市低保制度强调动态管理的结果，其社会经济背景可能主要是促进再就业的各项优惠政策发挥了作用，部分地区（譬如东北三省）就业形势有所好转。

表1 2003年和2004年上半年各省（直辖市、自治区）城市低保对象人数

目前的2000多万低保对象究竟包括哪些人，也是人们所关心的。按照民政部确定的低保对象分类，2004年第三季度，在低保对象9395102户，21994532人中，有在职职工1447224人，占7%；下岗工人4696075人，占21%；失业人员4177078人，占19%；退休人员781327人，占4%；“三无”人员968358人，占4%；其他人员9924470人，占45%。

这个分类有个缺点，就是“其他人员”占的比例太大，应该再细分一下。为了解开这个“灰箱”，利用中国社科院社会政策研究中心在辽宁省做的沈阳、大连、阜新、朝阳和葫芦岛等5城市抽样调查的统计结果，可以将低保对象重新细致分类（见表2）。

表2 辽宁省低保对象的重新分类

低保资金支出有所增加，低保对象却有所减少。这个发展态势意味着，就平均数而言，低保对象得到的低保金是相应增加的。一般说来，学术界的专家学者研究城市低保问题容易将目光聚焦到低保标准上。但是，近年来民政部门的统计口径，已经将注意力集中到“月人均补差”数据上。低保对象真正从政府那里得到的救助金，并不是以低保标准表现出来的现金金额，而是“差额补助”的现金金额。也就是说，是以低保标准减去家庭人均收入后得到的“差额”再乘以家庭成员的人数。所以，这个“差额”或“补差”是至关重要的。2003年，每个低保对象平均每月得到的补差为58元；2004年上半年，这个指标的值上升为62元，并且一直保持到第三季度末。近年来，各地都在努力争取增加低保对象实际得到的低保金，亦即补差。

从表3中可以看到，低保标准与人均补差并非总是呈正相关关系。对人均补差起作用的影响因素可能很多，但低保对象的人数也许是最主要的一个因素。可以想像，在中央和地方财政的支付能力实际上存在一个上限的时候，保障对象越多，人均补差就越少。

表3 2003年各省（直辖市、自治区）城市低保平均标准及“人均补差”

表3 2003年各省