自1998年以来，为了克服东南亚金融危机的影响和有效需求不足导致的经济增长速度下滑的趋势，在已经实施的扩张性货币政策的基础上，中国政府又实行了扩张性财政政策。连续四年实施积极财政政策，中央财政赤字和债务规模都有所扩大，财政风险有所增加。许多人对继续扩大财政支出、增发国债的做法表示担心。一些人在支持继续实行扩张性财政政策的同时，力主实行减税政策；另一些人则认为在中国目前的情况下，减税空间有限。本文将对四年来中国财政政策的执行情况作一简单回顾，并就当前有关财政问题的一些争论提出我们的一些看法。

一 1998年以来中国实施积极财政政策的简单评述

1.以支出扩张为主要特征

中国政府自1998年实行的积极财政政策的主要特征是增加政府开支。由于政府开支与政府收入的差额逐年增加，政府赤字逐年增加，不得不逐年增发国债以弥补财政赤字（见表1）。需要指出的是，中国的财政赤字主要是为了扩大投资而不是经常性预算赤字造成的，因而增发的国债主要是用于扩大公共投资，而不是弥补经常性预算赤字（见表2）。这表明扩张性财政政策不仅起到了在短期内刺激有效需求的作用，而且为提高中、长期经济增长潜力奠定了良好基础。

表1 “九五”期间中国的财政收支状况

表2 1998～2000年国债项目投资完成情况

积极财政政策不仅通过增加政府开支直接推动了经济增长，而且通过带动银行、地方政府、企业资金的投入间接推动了经济增长。有资料表明，1998～2000年发行3600亿元国债，包括银行贷款和其他资金，形成15100亿元的工作量，国债的资金带动效应是1∶3.2。其中，技术改造贴息的资金带动效应最大。1999～2001年，国家共安排265.4亿元国债用于企业技改贴息，共带动投资2810亿元。经验说明，扩张性财政政策的“挤入效应”（the crowding-in effect）远远超过了其“挤出效应”（the crowding-out effect）。根据笔者的测算，四年增发的国债分别拉动经济增长1.38、1.44、1.81和1.66个百分点（马栓友，2002）。换言之，即如果没有积极财政政策的实行，中国的经济增长速度将减少1～2个百分点。在处于衰退的当前世界经济之中，中国经济一枝独秀，积极财政政策功不可没。

在充分肯定执行积极财政政策正确性的同时，也应该看到在过去四年中中国的许多财政状况指标，如财政赤字对GDP之比（见表3）、国债余额对GDP之比（国债负担率）、偿债率（财政支出中用于付息的支出比重）和债务依存度等，都呈现恶化的趋势。

表3 中国的财政赤字/GDP

应该强调的是，就目前而言，由于长期以来在经济保持高速增长的同时，财政赤字在GDP中所占的比重仍保持在国际公认的警戒线水平之下。尽管债务余额迅速增加（见图1），中国的国债负担率仍处于相当低的水平上（见图2）。

图1 中国国债余额（亿元人民币）

图2 中国的国债负担率

由于在经过四年的扩张性财政政策之后，经济仍未能恢复自主性增长，扩张性财政政策出现长期化的趋势。特别是如果把包括不良债权、社会福利保障体系中的缺口等因素考虑进去，中国的实际财政状况可能要比表面上看的严重得多，国内一些人士对继续执行扩张性财政政策表示忧虑。我们认为，这种担忧是完全可以理解的。一个国家的持续增长是不能靠长期实行扩张性财政政策支撑的。持续的财政赤字必然导致国债的不断积累。随着国债的累积，迟早有一天国债余额对GDP的比会超过一定水平，使得政府不仅无法利用财政节余偿还债务（因为没有什么节余，且大部分收入已被用于支付国债利息），而且不能通过发行新国债偿还旧国债（公众认为政府在未来将没有能力偿还到期的债务，因而无论债券的名义收益率有多高，也没人愿意购买新国债）。此时，利息率将急剧升高，从而使经济陷入严重衰退（扩张性财政政策的目的本来是为了抑制衰退）。换言之，扩张性的财政政策将完全失效。此时，政府就只剩下两个选择：使国债货币化（印钞票）或宣布废除旧的债务。前者意味着恶性通货膨胀，后者意味着国家信用的破产。而这二者都意味着经济的崩溃。但是，从目前的情况来看，中国仍有数年时间继续执行积极财政政策的余地（余永定，2000）。另一方面，如果中国不执行扩张性的财政政策，中国的经济增长速度将无法达到7%的目标，由于经济增长的减速，中国的失业问题、不良