1998年以来，中国经济进入一个以财政政策为主导的时期。“积极的财政政策”的称谓，可以说是财政政策方面的一个创举。与消极相对应，这一“积极的财政政策”体现了主动的态度，也暗示了政策并非单纯的需求扩张，还包含了结构调整、机制调整和体制改革等多方面的内容，具有丰富的内涵。在此，通过对5年来积极的财政政策的回顾，并结合当前的财政形势和中国经济发展的阶段，探讨中国未来一段时期财政的职能、定位及调整方向。

一 1998年以来实施积极的财政政策的背景、内容和政策效果

1.积极的财政政策主要背景

1997年7月爆发的亚洲金融危机，严重打击和损害了亚洲各国经济，并对中国经济和出口增长造成了巨大冲击，其负面影响在1997年底1998年初开始显露出来。在这种情况下，我国政府迅速地做出反应，采取了对内启动内需，对外扩大出口的宏观政策组合，积极的财政政策是其中的核心内容。

但是，现在回过头来看积极的财政政策的出台，还有其更深层次的时代背景。首先，我国宏观经济的态势已由供给短缺转化为生产的全面过剩，由长期通货膨胀转变为出现通货紧缩。其次，我国经济发展的目标已由实现传统的工业化转换为实现工业化和信息化的双重目标，由强调效率优先的市场化改革转变为兼顾社会保障和公平。再次，我国的经济体制开始向建立比较完善的开放型经济体制转换。因此，积极的财政政策的初衷是简单地扩大需求，但随着形势的发展变化，逐渐转向调整财政收支结构和经济结构，弥补财政的缺位和缺陷，培育和完善经济增长的内在机制，应对全球化和新技术革命的挑战，实现短期经济增长和长期经济发展的结合。

正是在这样一个大的时代背景下，积极的财政政策才不断被赋予新的内涵，充实进了新的政策手段和内容。由最初主要进行公共投资，逐渐深化到进行税收调整和收入分配调节等，成为一系列政策的组合。从最初由政府直接扩大投资需求，逐渐过渡到以政府资金和政策为引导，间接带动民间投资、居民消费和扩大出口。

2.积极的财政政策的主要内容

1998年以来，我国开始实施积极的财政政策，主要包括以下三个方面的内容。

一是发行长期建设国债，进行公共工程建设和公共投资。1998～2002年，共发行长期建设国债6600亿元，累计安排项目总投资规模32800亿元，国债资金的带动效应是1∶5。到2002年年底累计完成投资24600亿元，主要用在农林水利生态建设、交通建设、农村电网建设与改造、城市基础设施和环境治理、技术进步和产业升级、社会事业及粮库建设等。

二是调整税收结构，促进需求增长。从1997年7月1日起减半征收、2000年暂停征收固定资产投资方向调节税；对符合国家产业政策的各类技术改造项目购置国产设备的投资，按40%抵免企业所得税；恢复征收利息所得税；调整了部分产品的出口退税率；制定支持西部大开发的税收优惠政策等。

三是调整收入分配政策，培育扩大消费需求。连续三次调整机关事业单位职工工资，实现了工资水平的成倍增长。同时加强了“两个确保”和“城市低保”工作，不断完善社会保障体系，增加企业困难职工和城镇低收入者收入。此外，国家还通过退耕还林、调整农业结构、农村税费改革和按保护价收购农民余粮等各项措施，增加农民收入。

3.积极的财政政策的积极效果

积极的财政政策的积极效果主要包括以下几个方面。

一是扩大了国内需求，保持了经济稳定增长。积极的财政政策通过不同的作用渠道起到了扩大内需的作用，达到了促进经济增长的目标，使1998年以来中国经济的年增长速度都保持在7%以上，并缓解了就业压力。据测算，1998～2002年积极的财政政策对经济增长的贡献都在1.5个百分点以上，如果没有积极的财政政策，中国经济的增长率将在6%左右徘徊，甚至可能会更低。在投资领域，积极的财政政策首先通过大规模的国债项目和银行配套资金带动基础设施建设，推动了政府投资的增长，并通过停征固定资产投资方向调节税和降低进口设备税率等措施，鼓励了民间投资和外商投资的增长。同时，积极的财政政策的基础设施投资对投资带来了较强的“挤入”效应，例如对高速公路的投资带来了交通运输和现代物流业的发展，农村电网改造增加了农民对家用电器和农用小型农机具的需求等。投资增长逐年加快，2002年全社会固定资产投资增长达到1