一 就业形势和失业率变化

2002年，中国就业总量继续增长。根据《中华人民共和国2002年国民经济和社会发展统计公报》，2002年末全国就业人员达到73740万人，比上年增加了715万人。其中城镇就业人员总量达到24780万人，比上年增加了840万人。在就业总量增长的情况下，国有企业下岗职工中尚未实现再就业的人数减少，2002年末为410万人，比上年减少105万人。但是，城镇就业压力并没有得到缓解。表现为城镇登记失业人数增加、失业率上升、失业人员和下岗职工再就业率降低，加上农村剩余劳动力大量涌入城市，使得城市的就业形势更加严峻。

1.城镇登记失业率持续提高

过去两年，中国的城镇登记失业率迅速攀升并逐年加快。1996年，全国城镇登记失业率只有3.0%，1997～2000年一直保持在3.1%的水平，2001年上升到3.6%，2002年升至4.0%。关于城镇登记失业人数，按照官方正式公布的统计数据，1996年为553万人，1997年为570万人，1998年为571万人，1999年为575万人，2000年增长到595万人。2002年1～9月，全国共有城镇登记失业人员752万人。^[1]在中国的就业统计中，城镇登记失业与国有企业职工下岗互相是不包含的，所以，了解城镇登记失业率上升的原因，应该从下岗情况的变化入手。

由于传统体制下的就业政策，是单一面向城市居民的全面就业制度，偏于重工业的产业结构也降低了经济发展对劳动力的吸纳能力。因此，企业雇佣的工人数目往往超过实际需要。经过微观放权改革，企业劳动效率提高了，企业冗员现象便明显起来。产业结构调整，使一部分丧失比较优势和国际竞争力的部门排挤出大量劳动者。国有企业改革，使企业经理人员取得了劳动用工自主权。当他们行使这种自主权时，原来以冗员形式存在的隐性失业，便不得不变为公开的失业或下岗。

1998年，开始在国有企业实行企业富余职工的下岗分流，并同时实施了一种具有转轨时期特色的社会保障制度—国有企业下岗职工基本生活保障制度。国有企业下岗职工本身的性质，决定了实行这样一种特殊保障方式是必要的。首先，中国长期没有发生过失业现象，相应的失业保险制度也不完善。一下子使这些下岗职工陷入“失业”状态，会使得他们一时很难接受和适应。其次，在下岗职工中，40～50岁年龄组所占比例最大，而这一代人基本上也是受到“文化大革命”影响最严重的人群，直接表现为受教育不足。用特殊的保障方式，可以减轻对这些人的冲击。

按照这一制度，从1998年起，全国各地广泛地在国有企业一级建立起了再就业服务中心，并按“三三制”（企业、社会、财政各负担1/3）原则筹集资金，保障下岗职工基本生活，并帮助他们实现再就业。再就业服务中心的主要作用是为下岗职工提供社会保障，稳定社会环境。1998年以来，国有企业下岗职工累计达2700多万人，90%以上进入再就业服务中心，先后有1800多万人通过多种渠道和方式实现了再就业，再就业率约为67%。

虽然下岗职工实际上是没有工作的，但在具有“下岗”身份的情况下，他们可以得到很多优惠和保障，属于一种特殊的保障状态。在计算城镇登记失业率时，这些人没有被包括在失业计算中。因此，这种制度在客观上压低了城镇登记失业率，使城镇登记失业率得以在若干年内维持在较低水平。

国有企业下岗职工基本生活保障制度的实施使国家在社会保障体系不完善的条件下，实现了企业被分流的富余人员的“软着陆”。但这一制度从设计时就决定了其过渡的性质。也就是说，再就业服务中心只是一个临时性机构。在经过一定时间下岗和失业的“双轨并存”之后，下岗和失业终究要实现“并轨”。

从2001年起，国有企业原则上不再建立新的再就业服务中心；企业新的减员原则上不再进入再就业服务中心，由企业依法与其解除劳动关系，按规定享受失业保险待遇；进入再就业服务中心已经期满，尚未找到新的工作岗位的下岗职工，也要离开“中心”，并按规定转入失业保险。全国已有18个省制定、出台了并轨方案：有的当即实行企业裁员不再进中心的新方法，有的虽然继续接受下岗职工进中心，但“终点站”定在2003年底。当“下岗”这种待遇逐步取消时，从企业分流出的富余职工将直接被推向社会，成为失业人员，这自然会导致城镇登记失业率上升。

从1998年开始出现国有企业职工下岗，到2001年正是大批下岗职工协议期满出中心