东北地区城市低保的应保尽保目标2005年底已基本实现，但是受城乡二元结构等因素影响，农村低保制度的发展却相对缓慢，目前不仅以农民工中的贫困群体为主体的新增城市贫困人口还没有被纳入城市低保，而广大农村贫困居民受制度性的影响实行的低保制度与城市低保制度也有很大区别，党的十七大报告明确提出，将建立“覆盖城乡居民的社会保障体系，人人享有基本生活保障”作为实现全面建设小康社会的奋斗目标。这为新时期东北地区构建统筹城乡的低保制度指明了方向。

一 东北地区城乡低保制度现状

东北地区城乡低保制度从20世纪90年代开始探索建立，经过十几年的发展和完善，现已成为一项发挥着“最后安全网”作用的重要社会救助制度。但在城乡二元的社会经济结构下，东北地区城乡低保制度还存在一定差异，城乡统筹的低保制度建设任重道远。

（一）东北地区城乡低保制度概述

1.城乡低保对象规模与构成

所谓城乡统筹低保制度是指凡是中华人民共和国的公民，只要其家庭人均收入低于当地城乡居民最低生活保障标准时，政府就要为其提供最基本生活保障的一项社会救助制度。从各国发展经验来看，获得社会救助或最低生活保障的帮助权是公民的一项基本权利，最低生活保障制度因而也是市场经济国家覆盖全体国民的一项最基本的社会保障制度。

截至2009年4月，辽宁省城市低保户数为62.97万户、133.69万人，吉林省为62.90万户、131.07万人，黑龙江省为73.12万户、152.84万人。辽宁、吉林、黑龙江三省城市低保的应保尽保目标持续巩固。

从20世纪90年代中期开始，东北地区由于受社会结构转型、产业结构调整等种种因素的影响，下岗失业问题异常突出。下岗失业者（这部分群体又通常被称为“城市新贫困群体”）缺乏自我抵御风险的能力，任何稍大一点生活风险如疾病、长时间无法找到工作等都足以使他们深陷贫困。目前，这部分群体是东北地区城市低保的主体。相比较而言，以往作为城市贫困主体的“三无”人员、残疾人等由于数量相对稳定，受社会结构变动的冲击较小，在东北地区城市贫困群体中所占的比例较小。表1为2008年末东北三省城市低保对象构成情况。

表1 2008年末辽宁省、吉林省、黑龙江省城市低保对象构成情况

从表1可以看出，辽宁省、吉林省和黑龙江省传统救助对象在低保对象中的比重并不高，残疾人的平均比重为9.3%，“三无人员”的平均比重仅为3.87%。以上数据再次表明，东北老工业基地在目前社会经济转型时期，城市低保工作的重点是有效保障下岗失业人员的基本生活与需要。

与城市低保相比，东北地区农村低保起步稍晚，但发展较快。截至2009年4月，辽宁省农村低保户数为47.90万户、88.96万人，吉林省为48.35万户、97.08万人，黑龙江省为42.61万户、94.62万人。辽宁省农村低保2006年末基本实现了在原有保障标准下的应保尽保。吉林省2007年实现全省农村居民最低生活保障全覆盖。黑龙江省2008年也实现了农村低保对象动态管理下的应保尽保。

从农村低保对象的构成来看，各种常见病、多发病、慢性病患者是东北地区农村低保对象主体，各类残疾人、老年人所占的比重也较大。2008年10月，笔者在辽宁省朝阳市孙家湾乡调研时发现，疾病是农村居民陷入贫困的首要原因。调研对象中，各种慢性病患者占样本总量的71.9%；残疾人占样本总量的15.6%；健康者仅占样本总量的12.5%。表2为2008年末东北三省农村低保对象构成情况。

表2 2008年末辽宁省、吉林省、黑龙江省农村低保对象构成情况

从表2可以看出，辽宁省、吉林省、黑龙江省的农村低保对象中，老人所占比重较高，平均比重为33.37%。而与城市低保对象构成相比，东北地区农村低保对象中女性所占的比重更低，三省的平均比重仅为25.93%，这与女性人口在贫困者中所占的比重是极不相称的。可见，目前农村女性贫困者的社会救助问题还没有得到足够的重视。

2.城乡低保制度建设

统筹城乡的低保制度建设的重点在农村。尤其是在目前东北地区城市低保已经实现应保尽保目标之后，农村低保制度的发展与完善是东北地区城乡低保制度衔接的基础与关键。

辽宁省农村低保制度起步较早，2006年底，全省农村低保对象达到38.9万户，占全省农业人口的3.06%，基本实现了在原有保障标准下的应保尽保。为了贯彻落实《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知