改革开放以来，随着农村经济体制改革的不断深入和市场经济体制的建立，农村经济有了较快发展，农民的生活水平显著提高。但是，由于发展不平衡，农村的贫困问题仍很突出，迫切需要加强农村的社会保障。为此，1992年山西省在左云县率先开展了建立农村最低生活保障的试点工作，取得经验后，又在阳泉市3县区扩大了试点。1994年上海市政府办公厅转发了市农委、财政、民政局《关于做好本市农村工作的意见》，在3个区搞了农村最低生活保障的试点。民政部在认真总结试点经验的基础上，于1994年在全国第十次民政工作会议上确定了“在农村初步建立起与经济水平相适应的层次不同、标准有别的社会保障制度”的发展目标。为了加强对这项工作的指导，1996年民政部印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》［民办发（1996）28号］，并制定了农村社会保障制度建设指导方案，把建立农村最低生活保障制度作为农村社会保障体系建设的重点来抓，认真部署，抓好试点，以点带面，逐步实施，使建立农村最低生活保障制度工作在全国迅速开展起来，到目前，已有15个省市区全部建立了农村最低生活保障制度。到2001底，全国已有2037个县市区建立了农村最低生活保障制度，占应建县市区总数的81%，已保对象305万人，约占农业人口的0.4%，支出保障资金8亿元。此项工作正在全国积极稳步地推进。现将几年来的工作情况和下一步工作设想报告如下：

一 全国农村最低生活保障制度建设基本情况

1.保障对象

建立农村最低生活保障制度后，对家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，由国家和乡村集体给予差额救助，将农村中家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的贫困对象全部纳入保障范围，扩大了保障的覆盖面，除五保户、特困户全部纳入保障范围以外，一些生活困难、家庭人均收入低于当地保障标准的群众的基本生活也得到了保障。目前农村最低生活保障对象主要包括以下人员：家庭成员无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳力户；家庭主要成员虽在劳动年龄段，但因严重残疾而丧失劳动能力，家庭生活困难者；家庭成员在劳动年龄段，因长年有病基本或大部分丧失劳动能力，家庭生活困难者；家庭主要成员因病、灾死亡，其子女不到劳动年龄或是在校学生，生活特别困难者。据统计，在实施农村最低生活保障制度以前，国家每年定期救济的农村贫困人口有140多万人。建立农村最低生活保障制度后，保障人数大大增加，截止到2001年底，农村保障人数已达300多万人，保障人数增加一倍多。在全部建立农村最低生活保障制度的省市区中，保障对象占农业人口比例较高的是上海市，保障人数为3.2万人，保障比例为1.6%；较低的是云南省，保障人数为2.4万人，保障比例为0.1%。

2.保障标准

在制定保障标准时，各地主要根据当地经济发展水平、财政承受能力和农民的实际生活水平，本着“低标准起步”的原则制定。按照这一原则，一般由县（市）区政府确定一个保障标准的幅度，各乡镇再根据当地情况确定本地标准，并随当地情况的变化不断调整；有些地方由县人民政府统一制定保障标准，各乡镇按统一标准实施。农村最低生活保障标准一般按年计算，也有少数经济较发达的地方按月计算。在具体制定保障标准时主要参考以下几点：①维持农民基本生活的物质需要；②当地经济水平和财政承受能力；③当地物价水平；④农民自我保障能力。目前全国年保障标准较高的是广东省为3000元/人，年人平均补助金额较高的是海南省为720元/人，最低的是青海省为108元/人，全国平均年补助金额为312元/人。从全国总的情况来看，中西部地区的人均补助金额要低于经济发达地区。

3.保障资金

各地在实施农村最低生活保障制度时，都将保障资金的筹措与落实作为工作重点，加大资金的投入，采取地方财政和乡村集体共同负担。分担比例的确定主要依据当地具体情况，乡村经济条件好的地方由乡村集体负担的比重大一些，乡村经济条件较差的地方由县一级财政负担的比重大一些。此外，许多地方通过吸收一些社会捐助来补充保障资金，有的省从省财政列支农村最低生活保障资金。在保障资金的管理上，辽宁省的沈阳、鞍山、朝阳等市实行保障金专户管理，建立了县级保障金专户，财政部门将保障资金于年初一次性拨入民政专户，由民