2008年12月，以股份公司挂牌为标志，国家开发银行（以下简称“开行”）按照国务院的部署要求正式推进商业化转型改革。一年多来，在原先积累的优势与经验基础上，开行一方面努力探索商业化转型，另一方面仍然坚持以开发性业务为主，继续服务于国民经济中长期发展战略，在实践中保持了良好的经营业绩，但也开始遇到制度性变化所带来的一些问题。在进一步深入探索解决这些困难与问题的思路对策的同时，我们也应实事求是地看到，国际金融危机发生以来，国际国内经济金融发展变化的形势再次凸显了政策性金融机构的重要作用，一些国家开始重新思考政策性金融机构的商业化改革问题，美欧国家也为应对金融危机冲击而大规模利用政府信用采取各种拯救行动。有鉴于此，我们是否也需要对目前推进中的开行商业化转型改革方案进行某些反思乃至适当的调整呢？

本文透过对开行自机构设立以来所取得的业绩、改革发展经验以及面临的问题进行案例式分析，关注转型改革所带来的不确定性及其对我国金融体系可能造成较大的潜在影响，希望厘清我们在政策性金融改革问题上所存在的各种争议与利益争端，从而更好地推进我国政策性金融改革发展，充分发挥政策性金融在我国经济社会和谐发展进程中所具有的重要功能。

一 基本经营状况

自1994年成立以来，开行历经多次改革调整，不断创新，已经发展成为我国中长期金融与基层金融领域，以及对外开展投融资合作的主力金融机构。

在1994～1997年的创立探索阶段，国内对政策性银行的理念与经营管理，乃至包括对整个金融的认知都还较为有限，在传统制度与思维惯性的作用下，开行采取了非常传统的类似于财政融资的政策性金融模式，沿用行政拨款与补贴的办法经营，靠行政摊派发债融资，由政府部门指定项目，业务委托商业银行办理，缺乏银行金融机构应有的一套评估与管理风险的机制与技能，被一些地方与基建项目单位当成了“二财政”，资产质量不断恶化，到1997年底，不良贷款率已经高达42.7%，银行运作陷入了举步维艰的境地。

1998年，开行开始探索市场化运作改革，率先引进了以风险管理为核心的管理理念，并以此来统领各项业务，^[1]在银行内部运作与管理体制上进行了多次信贷、评审与风险管理的改革，取得了良好的经营业绩，不良贷款率下降到1%以内，本息回收率连续10多年保持在98%以上的高位水平，成为公认的“好银行”。显然，银行自身素质的优化大大提升了其服务政府目标的能力，业务范围也随着经济社会发展而不断创新拓宽，不仅大力支持了传统的“两基一支”领域项目建设，而且运用开发性金融的方法与经验，积极支持城镇化、中小企业、“三农”、教育等基层瓶颈领域，并且积极拓展国际合作业务，有力支持国家“走出去”战略。10多年的实践证明，开行摆脱了传统的难以为继的政策性银行模式，逐步走出了一条以市场化方式服务国家战略和政府意图的开发性金融办行新路子。

然而，在开行不断拓展业务领域并保持良好市场业绩的同时，对其机构属性定位与业务范围等方面的争议也越来越多，要求改革政策性银行的压力越来越大。2007年，全国金融工作会议明确分类指导、“一行一策”的原则，对政策性银行实施商业化运作的转型改革。开行作为排头兵，国务院批准其于2008年12月11日整体改制为国家开发银行股份有限公司，这标志着商业化转型改革的进程正式启动。根据改革设计方案，开行由财政部和汇金公司分别持股51.3%和48.7%，组建了规范的“三会一层”公司治理架构，把新型治理结构和运行机制与开行的战略发展目标、风险管理体系、业务发展模式等结合起来，各司其职、通力合作。在金融模式上开始探索综合性经营，按照“一拖二”的组织架构，成立国开金融公司，筹备国开证券公司，初步形成投资、贷款、债券和金融租赁业务相互协同的综合经营格局，进一步增强了服务发展的能力。2009年，尽管遭遇了国际金融危机冲击与经济下行的外部环境的挑战，以及自身探索商业化转型改革遇到的难题，开行仍然着眼于国家发展战略与目标，紧紧围绕政府应对危机冲击的一揽子计划，在资产业务上继续坚持服务“两基一支”、基层金融和国际合作“三位一体”的战略，取得了优良的经营业绩。截至2009年末，资产总额达到45411亿元，同比增长