一 非财务评价

（一）功能与定位

1.成立之初的功能定位

中国农业发展银行成立于1994年4月，是国务院直属的农业政策性银行，注册资本200亿元人民币。农发行管理上实行总行一级法人制，系统内实行垂直领导的管理体制，各分支机构在总行授权范围内依法依规开展业务经营活动。

中国农业发展银行是在以下两个背景下成立的。

首先，20世纪90年代初期，我国农业特别是粮食生产面临严峻挑战，突出表现在粮食供求关系比较紧张，粮价大幅上涨，影响了国民经济的稳定发展，农业投入长期不足，基础设施建设滞后，农业发展缺乏后劲，粮棉油收购资金供应和管理体制不顺，收购资金由多家专业银行分别供应，管理偏松，资金被挤占挪用问题非常突出，给农民“打白条”现象也越来越严重，挫伤了农民种粮的积极性，影响了农业和农村的稳定。

其次，我国在20世纪90年代初期进行了大量的金融体制改革。从人民银行来看，当时人民银行在承担部分农业政策性金融业务的同时，还承担了其他政策性金融业务，这些政策性业务影响了宏观调控职能的发挥，同时由于收购资金被大量挤占挪用，导致中央银行增发基础货币，影响货币政策的实施。因此从强化宏观调控的要求看，需要组建单独的农业政策性银行。从商业银行来看，当时国有专业银行集商业性业务与政策性业务于一身，这种情况既不利于支持农业的发展，也不利于专业银行向商业银行转轨，因此需要将农业政策性金融从商业银行中剥离出来。从农村金融来看，当时农村经济快速发展，呈现出多样性、多层次的格局，相应对金融的需要也是多样性、多层次的，一个专门为农村服务的金融机构显得极为迫切。

在这两个背景下，1993年10月25日，国务院《关于金融体制改革的决定》明确指出，要组建中国农业发展银行。1994年4月19日，国务院发出通知批准成立中国农业发展银行。

在中国农业发展银行成立之初，国务院对农发行的职能定位是：以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。而主要任务就是要加强对收购信贷资金的供应和管理工作，主要解决两个问题：一是切实解决收购给农民“打白条”问题，保护农民利益，促进农业特别是粮食生产的稳定发展；二是解决收购资金被大量挤占挪用问题。农发行成立以后，粮棉油等农产品收购资金集中由农发行办理，并按照政策性原则发放和管理，信贷资金由中央银行再贷款解决，中央财政提供利差补贴和费用补贴。

2.实施情况

农发行在明确了职能定位后，业务得到了迅速拓展。到1998年2月末，贷款余额已经从1994年6月底工行和农行划转的2587亿元贷款增加到8523亿元，在近四年时间增加了整整6000亿元，年均增长近1500亿元，保持了较快的增长速度。但信贷资金挤占挪用的现象仍然较为严重，其表现是农发行发放粮棉油收购贷款的增长大大超过了粮食库存值的增长，也就是说，库存物质不能与贷款资金对应，贷款资金被挪作他用。

而在此时，国家在粮食三年丰收的背景下，实施了以三项政策、一项改革为主要内容的粮食流通体制改革。三项政策就是以保护价敞开收购农民余粮、粮食收购企业实现顺价销售和粮食收购信贷资金封闭运行；一项改革是加快粮食企业自身改革。以此为契机，1998年3月国家又将农业发展银行承担的农业开发、扶贫、基本建设、技术改造、粮食加工等，即除了粮棉油收购和调销之外的所有业务重新划转至中国农业银行，要求农发行专司粮棉油收购业务，切实解决收购企业严重挤占挪用收购信贷资金问题，实现收购资金封闭运行。在这个过程中，被划转的贷款额达到1500多亿元。

从1998年3月到2004年7月，农发行进入了专门从事粮棉油收购资金封闭管理的阶段。在此次业务调整后，农发行采取了一系列的政策措施全面加强粮棉油收购资金封闭管理工作。一是建立了一系列的规章制度和办法，包括“一基三专”账户制度、收购报账制等制度；二是注重贷款发放、粮食储存、收贷收息三个环节的监管，建立了以新收购量与新发放贷款比率、销售货款回笼率、回笼销售货款归行率、回笼销售货款收贷收息率等为主要内容的考核指标体系，开展了贷款五级分类工作，建立健全了信贷资产风险管理制度办法，使收购资金封闭管理走上了制