2008年，“5·12”汶川大地震的发生使得中国防震减灾立法成为政府和社会公众关注的焦点。从年初中国地震局向国务院法制部门提交《中华人民共和国防震减灾法（修订草案）》（以下简称《防震减灾法（修订草案）》），^[1]到汶川大地震发生后，国务院有关部门以及最高人民法院、最高人民检察院等国家机关就地震应急救援出台了一系列政策和规范性文件，6月8日国务院令第526号发布《汶川地震灾后恢复重建条例》，2008年10月29日全国人大常委会办公厅根据第十一届全国人民代表大会常务委员会委员长会议的决定，将第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议审议后的《防震减灾法（修订草案）》向社会公布征求意见。防震减灾立法从来没有像2008年一样，自始至终成为政府和社会公众关注的热点。

一 中国防震减灾立法的历史发展及其现状

中国的防震减灾立法工作早在20世纪80年代中期就已经开始了。1988年，经国务院批准，国家地震局正式颁布了《发布地震预报的规定》。这是中国第一部正式发布的防震减灾方面的行政规章。1990年，国家地震局开始组织专家制定地震法，但由于该法涉及的理论和实践问题很多，所以，从1990年底开始突出以防震减灾立法工作为重点，成立了由若干专家组成的《破坏性地震应急条例》立法起草小组，这是中国突发公共事件领域第一部与应急有关的行政法规。当时立法的指导思想是，鉴于唐山大地震的经验和教训，地震应急工作是防震减灾工作中最重要的环节，因为它涉及公民的人身安全，特别是震后“生命线工程”，如果能够给予法律上的保障，可以最大限度地抢救生命，突出防震减灾工作“以人为本”的人道主义价值。所以，该条例很快就得到各方支持，并在1995年2月11日由第172号国务院令发布，1995年4月1日起正式施行。可以说，《破坏性地震应急条例》中有关灾害应急的思想和制度设计是比较先进的，它已经成为中国突发公共事件应急制度的制度起源和样本，在此次汶川大地震后的应急中，该条例起到了很好的作用。

防震减灾法作为调整防震减灾活动中社会关系的法律规范，其制度建设经历了十年左右的时间。从1988年国务院出台关于《发布地震预报的规定》开始，到1997年全国人大常委会通过《中华人民共和国防震减灾法》（以下简称《防震减灾法》），防震减灾法律体系基本形成。其后，各个不同性质的立法机关又基于《防震减灾法》的规定出台了一系列实施规定。

1997年12月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过的《中华人民共和国防震减灾法》是中国防震减灾领域的基本法律，根据该法第2条的规定：“在中华人民共和国境内从事地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、震后救灾与重建等（以下简称防震减灾）活动，适用本法。”《防震减灾法》共7章48条，对涉及防震减灾领域的各项社会关系进行了比较全面和系统的规范，规定了政府、社会组织和公民个人在地震应急以及震后救灾与恢复重建中的法律职责与法律义务，是地震应急以及震后救灾与恢复重建的基本法律依据。

改革开放特别是近些年来，中国高度重视突发事件应对法制建设，取得了显著成绩。据统计，中国目前已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件、有关文件111件。^[2]国务院和地方人民政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案，突发事件应急预案体系初步建立。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）已由第十届全国人民代表大会常务委员会第29次会议于2007年8月30日通过，并自2007年11月1日起施行。《突发事件应对法》的颁布实施，是中国突发事件应对工作不断成熟的经验总结，也是中国应急法律制度走向法制统一的标志。《突发事件应对法》作为规范突发事件应对工作的全国性法律，第一次系统和全面地规定了突发事件应对工作的各个领域和各个环节，为突发事件应对工作的全面法律化和制度化提供了最基本的法律依据。《突发事件应对法》从如下几方面加强了突发事件应对工作的统一性和规范性。①确立了突发事件应对工作的主要流程，主要有突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动（第2条），形成了一个集预防与应急于一体的突发事件