身份证在社会生活中有着重要的作用，它可以方便快捷地证明身份，增强民事主体之间的信任，维护交易安全，并可以协助有关机关维护国家安全和社会公共秩序。然而，身份证制度如果运用不当，也有可能侵犯公民的合法权益。

一 中国身份证使用的法制现状

新中国在成立之后的30多年里，一直没有实行身份证制度，个人主要依靠户口簿、介绍信等证明身份。^[1]1985年9月，国务院颁布《中华人民共和国居民身份证试行条例》，并开始颁发第一代身份证。次年11月，经国务院批准，公安部颁布了《中华人民共和国居民身份证条例实施细则》。为了进一步规范身份证制度，保障公民的合法权益，全国人大常委会于2003年6月通过了《中华人民共和国居民身份证法》（以下简称《身份证法》）。

（一）中国实行身份证制度的目的

国家实行身份证制度的目的主要是便于国家管理和维护公共安全。

1.便于国家管理

《身份证法》第3条规定，身份证登记的项目包括姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片等，其中，“公民身份号码是每个公民唯一的、终身不变的身份代码”。《身份证法》规定了公民出示身份证证明身份的法定事由，即从事常住户口登记项目变更、兵役登记、婚姻登记、收养登记和申请办理出境手续活动（第14条）。另外，该法允许其他法律和行政法规规定公民出示身份证的事由。例如，国务院《个人存款账户实名制规定》就要求个人在金融机构开立个人存款账户时出示本人身份证（第6条）。法律、行政法规通过为公民设定出示身份证的义务，增强政府部门的宏观调控能力、降低监管成本，从而达到便于国家管理的目的。

2.维护公共安全

身份证还具有防止身份欺诈、打击犯罪、维护公共安全的功能。为此，《身份证法》专门规定了人民警察查验身份证的制度。^[2]《身份证法》明确了人民警察依法查验身份证的几种情形：即核查有违法犯罪嫌疑人员的身份；为依法实施现场管制查明有关人员身份；因发生严重危害社会治安突发事件，需要查明现场有关人员身份；法律规定需要查明身份的其他情形（第15条第1款）。法律赋予人民警察这种权力，对于追查网上通缉的犯罪嫌疑人或逃犯，维护特定场合的治安，打击恐怖主义等具有十分重要的意义。

（二）法律中维护公民权利的制度设计

《身份证法》出于便于国家管理和维护公共安全的目的，为公民设定了“出示身份证”和“接受查验身份证”的义务，同时为了实现其保障公民的合法权益、便利公民进行社会活动、维护社会秩序的目的（第1条），对身份证的出示和查验等作了严格限制。

1.公民有权自愿使用身份证

公民使用身份证是指，公民根据自身需要或者法律、法规的要求出示身份证以证明自己的身份。《身份证法》第13条规定：“公民从事有关活动，需要证明身份的，有权使用身份证证明身份，有关单位及其工作人员不得拒绝。”由此可见，使用身份证证明身份是公民的一项“权利”。首先，公民从事社会活动，并非都需要证明身份。在国家正常状态下（即非战争或管制状态），公民有权依法自由从事不危害社会和他人的社会活动，仅在必要的情况下（如维护国家安全、社会秩序等）才需要证明身份。其次，公民有很多可以证明自己身份的方式，如工作证、学生证、驾驶证、户籍证明等，而一旦公民选择用身份证证明身份，有关单位及其工作人员应当认可其效力。比如，根据国务院2004年发布的《企业事业单位内部治安保卫条例》第11条第2款，单位内部治安保卫机构、治安保卫人员应当根据需要，检查进入本单位人员的证件。这里的“证件”并不单指身份证。最后，身份证的使用应遵循自愿原则，尊重公民根据需要作出的自愿选择，而不应该作强行规定，否则，就会为公民从事社会活动设置障碍，而不是为了“便利公民进行社会活动”。

2.例外情况下公民负有出示身份证的义务

如前所述，“应该出示身份证”对于公民来说是自愿使用身份证的例外，并非任何规范性文件都可以设定此类义务。即使“应该出示身份证”，为了保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动，《身份证法》也力图避免将“身份证”作为唯一的身份证明证件。例如，该法第14条第2款规定，依照本法规定未取得身份证的公民，从事该法规定的有关活动，可以使用