一 城管执法的由来

城市管理行政执法引起社会的极大关注是近十多年的事情。随着20世纪90年代中国城市化进程的不断深入，越来越多的农民工涌入城市，有相当一部分进城农民工找不到正式工作，与部分城市下岗人员、无业人员共同组成了非正式职业的从业者。所谓非正式职业就是自谋职业，如摆流动地摊、经营流动食品车，还有的甚至从事非法活动，如贩卖盗版光盘、受雇张贴小广告，等等。这给城市管理带来巨大的压力。

传统的城市管理模式显然无法适应这种复杂情况。在传统的管理体制下，不同的部门分别承担不同的城市管理职能，多头执法、职责交叉，有利益时争相用权，无利益时相互推诿，以致顺口溜“十几个大盖帽管一顶破草帽”、“十几个大盖帽管不好一顶破草帽”成了城市管理执法的写照。面对日益复杂的城市生活，各地开始积极探索有效的城市管理方式。最早的实践是几个相关的行政机关组建联合执法队，联合查处违法行为。这种执法方式虽然取得了一定的效果，却并没有从根本上解决城市管理执法存在的问题，不过却为以后的集中处罚权和综合行政执法提供了经验。

1996年《行政处罚法》实施后，很多地方依据该法第16条的规定，开始在城市管理领域试行相对集中处罚权的改革，收到了一定的效果。国务院也充分肯定了这样的改革措施，在接下来的几年里陆续出台了多个指导意见，从个别城市试点发展到中国全面展开。

从无到有，从不规范到相对规范，城管执法目前已走过了十几个春秋，为中国的城市发展作出了巨大的贡献，而城管执法的内涵和外延也有了深刻的变化。国务院法制办的最新数据显示，截至目前，开展城管行政处罚权相对集中的城市已达1076个，包括804个县级市，可以说，中国绝大部分城市都已建立了城管队伍，这支队伍现已发展到数十万人。^[1]

但城管执法也引发了大规模的争议、质疑乃至攻击。本文意在考察城管执法现状的基础上，探讨其存在的问题，并对其未来发展提出建议。

二 城管执法的现行机制

城管执法最初是把原来分属于不同机关的行政处罚权统一由一个机构行使。但对于城管执法的称谓，在国务院的文件里既有“相对集中行政处罚权”也有“综合行政执法”的概念，各地的地方立法及规范性文件也不统一，有的地方称之为“相对集中行政处罚权”，如《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》、《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》；还有的地方称之为“综合执法”，如《长沙市城市管理综合执法试行办法》、《兰州市城市管理综合执法暂行规定》，没有对这两个概念加以区分。有人认为相对集中处罚权和综合行政执法是两个不同的概念，有各自的内涵和外延，应作出区分。城管执法首先是相对集中行政处罚权，同时又和综合行政执法有交叉。事实上，综合执法是相对于分散执法而言，除了在城管领域有综合执法外，文化、农业、交通等领域也存在综合执法。本文在行文上采用“城管执法”概念，涵盖了相对集中处罚权和城市管理中的综合执法，并从以下几个方面来考察目前的城管执法机制。

（一）执法机构

依据《行政处罚法》第16条规定，国务院及其授权部门多次下达文件，进行相对集中行政处罚权试点工作，并逐步组建综合行政执法机构。自从1997年国务院批准北京市宣武区成立城市管理监察大队进行城市管理综合行政执法试点以来，全国各地的城市在这十余年间相继组建了执法机构进行城管执法。各城市管理综合行政执法机构对自己的定性不尽相同，同一城市的不同地区的定性也不完全一致。有的城市定为地方行政机关，有的城市定为人民政府的工作部门，还有的将其定位为地方事业单位。

（二）执法依据

1.法律

城管执法的直接法律依据是《行政处罚法》第16条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

2.国务院规范性文件

国务院于1999年11月8日发出的《关于全面推进依法行政的决定》（国办发［1999］23号）文件，要求按《行政处罚法》的规定，继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围。

2000年9月8日国务院办公厅发布的《关于继续做好相对集中处罚权试点工作的通知》（