住房立法既是住宅问题的产物，也是对住宅问题的一种制度回应。在改革开放之初，中国住宅问题主要表现为住宅的极度紧张，在一些大城市甚至有房荒之虞。在制度回应上，以住房商品化政策为中心内容，中国开始逐渐停止福利分房、实施货币分房、普遍实行住宅商品化等。在形式上，更多地表现为一系列的住房政策。

1998年以来，中国房地产市场发展迅速，住房短缺问题已基本解决，但又出现了新的问题，如房价上涨过快，普通民众难以承受，保障性住房建设不尽如人意等。在制度建设上，保障弱势群体的住房权成为核心内容，在形式上也从过去的以政策为主转为以立法为主。

一 中国住房法治现状与问题

（一）中国住房保障模式的变迁

20世纪80年代确定并实施住宅商品化政策以后，邓小平提出给工人发放住房补贴等保障思路。在90年代，正式形成住房保障的基本思路：高收入家庭的住房权通过住房市场自力保障，中低收入家庭通过政策性住宅实现公力保障，或者通过合作社方式实现合作保障。在制度上体现为商品房、经济适用房和廉租房的三分模式。

1994年颁布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发［1994］43号）提出，要建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。同年，建设部、财政部等部门根据决定的指导精神出台了《城镇经济适用住房建设管理办法》，将经济适用住房定义为“由相关部门向中低收入家庭的住房困难户提供按照住房建设标准而建设的价金低于市场价的普通住房”。由此确立了经济适用住房制度及其性质是社会保障性而不是商业性。

1998年《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发［1998］23号）中又重申了这一政策，并宣布要建立面向最低收入居民的廉租住房供应渠道。1999年，建设部先后单独及会同有关部门制定了《城镇廉租住房管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《廉租住房租金管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》等一系列有关法规。

但这些政策实施效果不理想。2006年5月，国务院办公厅转发建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，明确提出“保证中低价位、中小套型普通商品住房土地供应”，要求自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。这里所谓的“普通商品住房”随后被概括为“限价房”（限制价格、居住面积）项目。按照建设部的构思，限价房的主要任务是满足中低收入家庭的自住需求，也就是满足一部分无能力购买普通商品房、又超过经济适用房购买条件的“夹心层”的需求，从而形成商品房、限价房、经济适用房和廉租房四个层面的住房供应体系。

2007年，国务院发布文件《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发［2007］24号），宣布“住房是重要的民生问题”，要把“改善群众居住条件”作为“城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的”，提出要进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用房住房制度，逐步改善其他住房困难群体的居住条件，这推进了限价房的建设。

随后北京、广州等城市先后启动了限价房项目。2007年3月，北京首批限价房用地水落石出，售价也同时公布。根据比该地区同质普通商品房的平均销售价格下浮10%～15%的限价原则，丰台造甲村地块平均销售限价为6800元/平方米，石景山金顶街地块为6250元/平方米，海淀区西三旗地块为每平方米6350元。这一价格很快被指“太贵了”。但北京市政府不为所动，随后又推出海淀清河小营、通州半壁店和朝阳常营地区三个限价房地块，基本趋势是地点越来越偏、价格越来越高，即将推出的限价房更是在顺义、昌平等远郊区县。目前最高价格已上涨到7000元/平方米以上。

2008年10月，北京市限价房开始摇号、选房。据统计，首批1.4万余户限价房配售家庭在选房签约过程中，有2794户家庭放弃了选房。11月25日，第二批保障性住房、限价房摇号工作在朝阳区开启，申请家庭减少了160户。从已开展的两轮摇号选房情况看，约有10%的申请家庭放弃选房。其中，对房源位置不满意的占33%；对朝向户型不满意的占23%；对项目周边