2008年初，中国南方诸多省份发生严重冰雪灾害，给当地人民的经济社会生活带来了严重的影响。中国社会科学院法学研究所组织调研组于7月赴贵州调查，目的在于了解突发灾害事件对贵州造成的影响，以及自然灾害政府应急的法制建设情况。调研组在贵州与省、市、县各级参与救灾的政府部门工作人员进行了广泛的讨论，并走访了居委会、村委会以及居民家庭。本报告就贵州省各级政府在凝冻灾害中采取的各项应急措施作出了分析，总结了贵州值得推广的经验，并提出了需要引起重视的问题。

一 贵州凝冻灾害损失及采取的抗灾措施

2008年1月13日至2月15日，贵州省出现历史罕见的凝冻天气，大部分地区为50～80年一遇，部分地区达100年一遇。灾害使贵州的工农业生产遭受了巨大的经济损失，人民的生活也受到严重的影响。

在凝冻灾害中，贵州农业因灾造成直接损失约75亿元。全省88个县（市、区）全部受灾，受灾人口2736万人，因灾死亡30人，伤病8.1万人，被困40.9万人，因饮水困难受灾770.7万人。农作物受灾面积2112.75万亩，绝收面积606.6万亩，倒塌房屋31224间，损坏房屋127679间，死亡牲畜54830头，紧急转移安置人口53.2万人。

凝冻灾害造成贵州电网输电通道结冰严重，杆塔倒塌184875基，10千伏以上的电网线路受损5072条，648座变电站停运，50万伏环形电网被完全破坏。由于电网受损，电煤运输受阻，多数电厂电煤库存急剧下降，最严重时，全省15个火电厂只有9个维持运行，仅占全省火电装机1553万千瓦的23.8%。全省有50个县（市、区）、1117个乡镇、11069个行政村受停电影响，涉及1817万人。

凝冻灾害期间贵州全省交通严重受阻。受凝冻影响，各市（州、地）辖区内14条高速（高等级）公路和国、省干线公路车辆低速缓行，堵塞严重。农村公路通行条件恶化，公路水运联运脱节，43.2个客运班次停发，道路旅客运量同比下降65%以上，水运旅客运量同比下降51%以上。铁路湘黔线东段和黔桂线南段无法行车，客、货列车一度全部停运。贵阳龙洞堡国际机场1月11～31日累计共取消航班536班次。全省公路滞留旅客高峰时达10.7万人，贵阳火车站滞留旅客高峰时约3.5万人，贵阳机场累计滞留旅客1.99万人。省内生活必需品、电煤、成品油等物资运输困难，救灾物资不能及时运抵灾区，全省电煤、成品油等一度供应告急。全省一度有30个县（市、区）成品油库存不足50吨，200多个加油站不能正常供应。一些交通阻断时间较长的县（市、区），粮食、御寒物品、药品、食盐、肉类、民用燃气、取暖设备等基本生活物资供应紧张，特别是蜡烛和煤油等临时照明物资紧缺。

全省通信等重要基础设施受损严重。通信、广电、教育、供水、金融等基础设施受损严重。全省累计有341425站（次）的通信基站、17590千米通信光缆受损，大量通信设施无法正常运转。全省广播电视传输线路、设备损坏严重，有线网络传输干线被压断457.6公里，76个县（市、区、特区）2961所学校倒塌校舍7万平方米，形成危房35万平方米。部分地区自来水管道损坏、供水中断，垃圾和污水得不到及时处理。金融证券交易网点正常营业受到影响。文化、卫生设施、城镇路网、绿化设施、照明设备、商业设施、加油加气等基础设施不同程度受损。

全省工业生产大幅下滑。冶金、有色、化工、建材等高耗能企业1月18日起因停电全部停产，1月22日起除部分煤矿外，全省工业企业用电全部中断，工业生产基本处于停顿状态，2月下旬才陆续恢复生产。灾害对全省工业企业造成的直接损失100亿元以上，间接损失200亿元以上。^[1]

面对严重的灾情，贵州省各级政府的应急管理体制在抢险救灾过程中充分发挥了作用。如果不是各级政府的紧密合作抗灾救灾，损失将更加严重。从救灾实践来看，贵州省各级地方政府基本都在第一时间成立了由政府一把手和各职能部门主管领导组成的应急指挥部，依照“一保民生、二保安全、三保供电和交通”的原则，综合调配各职能部门的人力、物力、财力，有重点、有计划地开展抢险救灾。

比如，针对灾害期间的物资紧缺问题，省政府建立了省地两级物资会商协调机制，从1月24日起每日17时30分，由省政府应急办组织省经贸、民政、交通、建设、公安、粮食、商务、农业、安监等相关部门和石油、盐业等有关企业会商，及时组织落实抗灾抢险中急需的粮食、成品油、液化石油气、猪