一 公民对垃圾处理的觉醒和参与

1994年，北京市政府在世界银行的帮助下，开始了正规垃圾填埋场的建设。1999年，北京宣武区的建功南里作为“绿色社区”，开始进行垃圾分类的实践，从此这个社区成为外国元首和媒体经常浏览之地，虽然这个社区并未真正坚持做垃圾分类。2002年，北京市宣布在250个社区推行垃圾分类^[1]；后来又宣布在2000多个社区推行垃圾分类；同时，政府保证在奥运会前实现垃圾分类率50%以上。^[2]

全国范围来看，主管垃圾处理设施的建设部，于2000年6月确定了北京、上海、深圳、广州、杭州、南京、厦门和桂林等8个城市作为生活垃圾分类收集试点城市；2009年，又在三个城市推进垃圾计量收费试点。^[3]

2000年之后，快速增长的垃圾量使得垃圾填埋的局限性与环境影响愈发明显，因此，垃圾焚烧开始成为“下一代先进技术”而备受推崇。推进的办法大体有两个，一是以小土炉的方式在各地陆续星星点火，同时把要关停的小火电“技术改造”为“垃圾发电”，而2003年的SARS事件更是给了小土炉以快速上马的最佳理由；二是大型项目往往采用“BOT”的方式，各类社会资本以慈善和公益的面目，慷慨帮助各地市政府解决垃圾困扰，无论是技术、资金还是管理，都不需要政府的垃圾管理者费心。

公众开始对垃圾焚烧厂警觉是在2006年左右。这一年，北京六里屯附近居民听说身边的垃圾填埋场要建成一个垃圾焚烧厂，这一消息让周边小区的居民们坐卧不安，而部分专家的“见义勇为”给了居民极大的信心。

2007年，南京天井洼附近居民发现，由上海环境投资集团建设的江北垃圾焚烧厂准备在填埋场边建设。南京有关部门就天井洼垃圾填埋场扩建垃圾焚烧厂的事宜举行了听证会。

2008年，北京高安屯附近的居民发现，每天扑鼻而来的恶臭是垃圾填埋场导致，而这个垃圾填埋场的“势力范围”内，北京第一座大型垃圾焚烧厂已经竣工并试点火运行。高安屯的居民对垃圾填埋场的臭味扰民、垃圾焚烧厂的排放污染提出了抗议。同时，北京阿苏卫附近的居民听说北京的四大垃圾处理园区中，阿苏卫名列其间，并且准备建设一座垃圾焚烧厂。

2008年，上海江桥附近居民发现，运行了很长一段时间的大型垃圾焚烧厂要开始扩建，日焚烧垃圾的量要达到3700吨左右；他们很是焦急，开始到处打探消息，寻求援助。

2009年，武汉盘龙小区的居民开始传播一条“正道消息”，他们的身边马上要建一座垃圾焚烧厂。

2009年，广州的番禺区居民对要建设的垃圾焚烧厂提出了持续的抗议，讨论垃圾焚烧厂的选址问题。广州太和镇李坑村的居民对旁边的垃圾焚烧厂要建二期提出了抗议，同时媒体报道大量居民自垃圾焚烧厂一期运行后患上癌症。李坑的居民也到处奔走，想要公众帮助他们除去心头的乌云。

2009年，江苏吴江平望镇的居民听说旁边的垃圾焚烧厂要点火，他们才意识到原本没意识到的事件已经发生。

由此，公众参与垃圾议题的讨论，在2009年进入了高潮，广东民众持续的点火终于引来了轰动全国的声响，此前预热的得到了升温，此前冷寂的得到了光照，此前被掩盖的一一被揭开，此前被忽视的一一被盯梢。也许这就是垃圾处理问题2009年在公众参与方面具有标志性意义的原因所在。

二 在官员决策权与民意决策权之间

城市垃圾议题首先是对垃圾的天然管理者最执著的考验。

执政党天然的正确性和唯一性让中国所有的官员都产生一个共同的心理，那就是他们有权利代表任何公众进行决策。几十年来，整个中国大地一直在执行这样的一种类似“权利信托”机制，人民把自身命运的决定权毫无保留地信托、移交给党和政府。每一个人都相信政府，每一个政府成员也相信自己是在为公共利益献身。

但是，近年来围绕垃圾处理和垃圾焚烧厂问题爆发的争端，使公众看到了各自不同的利益。公众开始自发地寻求解决问题之道。几乎所有人的维权之路都是同样的：到权力部门上访。按照行政职能划分，住房与城乡建设部负责中国的垃圾处理场和污水处理厂的管理。环境保护部有权对“末端排放”进行监督，对“建设项目”进行环境影响评价，甚至有权对“规划项目”进行环境影响评价，还有权“公开环境信息”。国家信访局负责接待全国所有的来信来访者，并把他们的诉求转交到各相应的部门，比如来自上海的要求，转回上海市政府，要求他们妥善处