一 规划环评条例的立法背景

2009年8月，国务院颁布《规划环境影响评价条例》（以下简称《条例》），并于2009年10月1日起开始实施。

中国早在2003年9月1日起实施的《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）中就设专章规定了规划环境影响评价，将环境影响评价制度由微观层面的建设项目逐步延伸到宏观战略层面的规划。与此同时，原国家环保总局颁布了相配套的技术标准《规划环境影响评价技术导则（试行）》以及两个配套规章《专项规划环境影响评价报告书审查办法》与《环境影响评价审查专家库管理办法》。为了进一步明确规划环评的适用范围，2004年经国务院批准原国家环保总局还发布了《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》。

然而，《环评法》有关规划环评的规定并没有得到有效执行。除去主观认识方面的原因，立法过于原则无法操作，规划环评所涉及各方的职责不清，使得这项制度的执行受到了严重影响。^[1]因此，自2006年4月份开始，在原国家环保总局的推动下，开始起草制定《规划环境影响评价条例》，历时三年之久，终于得以颁布实施。

二 《条例》对《环评法》的发展

与《环评法》相比，《条例》极大地提高了相关法规的可操作性，共用了六章、三十六个条文对《环评法》的相关规定进行了细化与扩展，而《环评法》中只有第二章中的九个条文。

1.完善了规划环评文件编制的相关规定

《条例》明确规定负有规划环评义务的主体是规划编制机关，强调规划编制机关应当对环境影响评价文件的质量负责。同时，从宏观与微观两个层面对规划环评的内容进行了规范。宏观层面，规划环评应当涵盖规划实施可能对相关区域、流域、海域生态系统产生的整体影响，对环境和人群健康产生的长远影响，以及规划实施的经济效益、社会效益与环境效益之间，当前利益与长远利益之间的关系。微观层面，规划环评文件在环境影响分析、预测和评估部分应当包括资源环境承载能力分析、不良环境影响的分析和预测以及与相关规划的环境协调性分析；在对策和措施部分应当包括预防或者减轻不良环境影响的政策、管理或者技术等措施；在结论部分应当包括规划草案的环境合理性和可行性，预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的合理性和有效性，以及规划草案的调整建议。

《条例》还细化了征求公众意见的方式和保障措施。当公众意见与环境影响评价结论有重大分歧时，规划编制机关应当采取论证会、听证会等形式进一步论证。规划编制机关应当在报送审查的环境影响报告书中附具对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明。

2.细化了规划环评文件审查的相关规定

《条例》明确将由人民政府审批的专项规划的环评文件的审查召集权赋予环保部门，从而消解了原先的这一不确定性。进一步规范了审查小组的组成及议事规则，包括专家回避制度，审查小组中专家人数不得少于审查小组总人数的1/2；审查意见应当经审查小组3/4以上成员签字同意，并应如实记录审查小组成员的不同意见。

《条例》明确规定了审查意见应当包括的内容：基础资料、数据的真实性，评价方法的适当性，环境影响分析、预测和评估的可靠性，预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的合理性和有效性，公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明的合理性，环境影响评价结论的科学性。

《条例》还规范了审查意见的种类。除去“通过”这种一般的审查意见外，条例还规定了两种特殊的审查意见。一种是“对环境影响报告书进行修改并重新审查”的意见，其适用条件是规划环境影响报告书内容存在重大缺陷或者遗漏的；另一种是“不予通过环境影响报告书”的意见，建议规划审批机关不要批准这个规划。

《条例》扩展了规划审批机关慎重考虑环评结论和审查意见的保障机制。一方面，要求规划审批机关对环境影响报告书结论以及审查意见不予采纳的，应当逐项就不予采纳的理由做出书面说明，并存档备查。另一方面，有关单位、专家和公众可以申请查阅，通过信息公开的方式保证审批机关慎重考虑环评结论及审查意见。

3.补充了规划跟踪评价的相关规定

《环评法》虽然要求编制机关开展跟踪评价，但并未对评价内容进行规定。《条例》对此予以了补充，明确规定规划环境影响