2003年，被民政部——负责实施城市居民最低生活保障制度的政府职能部门——定为“规范年”。经过几年以“应保尽保”为目标的持续“扩面”，中国的低保对象已经从2000年的不到400万人增加到2002年的2000万人以上。在这个过程中，确有可能因制度运作不规范而带来两方面的问题：其一，不应该得到保障的人得到了保障；其二，应该得到保障的人却没有得到保障。这样的个案虽然很少，但社会影响却很坏。社会上，甚至在政府内部，对低保制度是否会“养懒汉”的疑虑一直没有消除。因此，只有规范化运作才能洗脱低保对象“懒汉”的污名，并使这项制度的出资人——广大的纳税人——放心：这笔数以百万计的巨额财政拨款没有被滥用。这样做还有更为深层的意义，应该清醒地认识到，如果城市失业问题和贫困问题将在今后一段较长的时间内持续存在，那么，低保制度实际上就是一项基本的国家制度。然而，由于这项制度的服务对象是社会上最为弱势的群体，事实上很少有人愿意去认真地倾听他们的声音，因此这项制度也是最容易受到攻击的，规范化运作将尽可能减少对这项制度不利的口实。

一 低保制度实施现状

2003年，就政府对城市居民最低生活保障制度的财政拨款而言，全年的预算应该是150亿元上下。其中，中央财政的预算是92亿元，比上一年的46亿元又翻了一番，占到全部低保资金的3/5；地方财政的预算是60多亿元，比上年略有增加；其中，主要是省级财政有所增加，达到20多亿元；地市级和区县级财政则仍然保持着上一年的水平。

从实际支出看，根据《民政部发布2003年10月份民政事业统计数据》一文介绍，截止到2003年10月，全国累计支出低保资金约为120.7亿元（更为详细的统计数据可查阅《民政部通报2003年1～8月全国城市低保月人均发放救助金情况》及其附录）。2003年1～8月，全国累计支出低保资金95亿元。其中，东部沿海地区的5省市是完全由地方财政负担的，这包括：北京2.6亿元，上海4.9亿元，广东12.5亿元，江苏1.8亿元，浙江0.6亿元，5省市加起来一共是22.4亿元。其他25个省（直辖市、自治区）都得到了中央财政的支持，中央和地方总共支出72.6亿元。

按制度规定，实际发放的低保金金额是家庭人均收入与最低生活保障标准之间的差额。所以，从全国的情况看，截止到10月份，平均每人每月为56元（8月份的统计数是55元）。然而，从全国各地的情况看，实际补差金额的差别还是比较大的。以下是民政部提供的关于2003年1～8月低保金补差的统计数字。

表1 2003年1～8月低保补差最高的5省（区、市）与最低的5省（区、市）

表2 2003年1～8月低保补差最高的10市（地、州、盟）与最低的10市（地、州、盟）

续表2

表3 2003年1～8月低保补差最高的15县（区、旗）与最低的15县（区、旗）

从表1、表2和表3的数据中可以看到，在省（直辖市、自治区）一级，排在前5名和后5名的平均数的差距大约是3倍；在市（地、州、盟）一级，排在前10名和后10名的平均数的差距大约是5倍；在县（区、旗）一级，排在前15名和后15名的平均数的差距大约是13倍。这说明，各地低保制度的实际补差在具体金额上差距很大，而且越到基层差距越大。

从低保对象的规模看，民政部从2003年5月开始逐月通报相关的数字。

表4 2003年5～10月低保对象的变化情况

从表4中可以看到：低保对象的数字在7月和8月连续两个月有所下降，这是2003年民政部强调低保制度的规范化运作，各地对低保对象再次进行复查鉴别的结果。

二 低保制度的规范化运作

低保制度的规范化运作并非自2003年才开始，可以说，从10年前上海市创立这项新的社会保障制度开始，规范化运作的问题就摆上了议事日程。在2001年以前，低保制度的经费主要是由地方财政负担的。在很多地方，这副重担的30%～70%要由最基层的区县财政来负担。从一开始，这项制度在确定保障对象方面就偏严。在这一阶段，主要的矛盾是应该得到保障的城市贫困人口得不到保障。原因有二：一是思想观念问题。在市场经济条件下已经出现的大量的因为没有劳动机会而陷入贫困的社会现象没有得到普遍的社会认同；二是资金问题。越是经济不景气的地方，财政状况越差，而贫困人口却越多，所以完全让地方财政来负担低保经费是建立在一个悖论的基础上的，是不可能达到政策目标的。

从2001年开始，低保制度的“资金