经济适用房是我国住房体制改革的阶段性产物，在其产生之时就被赋予了住房供应体系的主体地位。经济适应房政策推出五年多来，在中央有关部门的积极推动下，各地采取了多种形式，组织经济适用房建设，但进展情况却大有不同。始终坚持者有之，执行中消极应对者有之，明确放弃者也有之。随着经济的发展、体制改革的深入和住房市场的变化，对经济适用房的认识也在深化。

一 经济适用房政策出台背景

1949年新中国建立之初，曾有过“经济住宅”的提法，但这种经济住宅所具有的纯粹是经济学的和市场的含义。当时有的学者认为，美观、实用和坚固是住宅商品的三大要件，而房地产开发商要提供经济住宅就是要在成本造价尽可能低的情况下兼顾这三个方面。所谓经济住宅者，即以最低廉之价值，而得最合实用最坚固最美观之住宅。”^[1]很明显，这里的“经济住宅”，是指开发商按市场要求为收入较低的社会阶层提供的切合需要的住房商品，是住房市场细分和目标市场定位的范畴，并不带任何住房公共政策和社会保障的内容。

在我国经济改革初期，邓小平同志就针对城镇居民住房难问题提出了允许居民自建住房及有关商品化改革设想。不过，在当时的情况下，由于经济发展水平、居民收入水平及承受能力、经济体制改革的进程安排等方面的制约，住房体制一时还不具备商品化、市场化的条件。1991年国务院发出《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，提出要“大力发展经济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题”。在这里，我们可以第一次看到与现在的“经济适用房”相似的字眼，但是这里所提到的“经济适用的商品房”仍纯粹是商品房的范畴，与后来的“经济适用房”仍有根本的不同。

1994年7月在总结前期经验教训的基础上，国务院发出《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定了“建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化”的住房制度改革目标，并且提出了以建立住房公积金制度为主，辅以提租和售房等改革措施。这个决定完善和规范了房改政策，基本上解决了存量住房改革的原则，为全面建立城镇住房新体制奠定了基础。但《决定》只是提出了住房商品化、社会化的改革目标。还没有提出经济适用房问题。1995年我国开始实行安居工程，与后来的经济适用房有很大相似性，可以认为是经济适用房的前身。但是这项政策实际上主要是从当时的宏观调控需要出发的，即通过扩大民用住宅建设规模达到消费积压钢材，而主要不是从住房体制改革的需要出发的。

1998年国务院发出了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发［1998］23号），这是我国住房体制改革的纲领性文件。该《通知》一方面以住房商品化、社会化为目标，决定停止住房实物分配；另一方面根据当时居民经济承受能力和心理承受能力的现实决定建立以经济适用房为主体的多次层的住房供应体系，即高收入者购买或租赁市场价商品住房，中低收入者购买经济适用住房，最低收入者租用政府或单位提供的廉租住房。经济适用房建设用地实行行政划拨，政府扶持，以保本微利为原则，向中低收入家庭出售。个人购买微利价的经济适用房需要进行申请，经过批准后购买。根据国务院《通知》精神，建设部、国家计委、国土资源部、中国人民银行等相关部门当年相继联合下发了《关于大力发展经济适用住房的若干意见》、《关于进一步加快经济适用住房建设有关问题的通知》《经济适用房住房开发贷款管理暂行规定》、《住房公积金管理条例》等规范性文件，明确了经济适用房建设的土地政策、货币信贷政策、税收政策、价格政策和房改政策。此后，各地陆续出台了关于经济适用住房的建设和销售管理办法，经济适用房正式成为我国住房供应体系中的一个重要组成部分。

对于我国的经济适用房制度，有的学者在这种制度刚建立之初就曾十分正确地指出：“经济适用房作为现阶段的国家住房建设政策，旨在通过某种政策倾斜，来达到扩大住房供给、调节房地产投资结构和启动市场有效需求的目的。它是基于我国目前特殊的房地产市场和住房市场发展阶段的一种政策选择。”^[2]应当说，这种看法是富有真知灼见的。但是，从我们以上的回顾中可以看出，经济适