1998年中国经济发展的一个重要特点是积极的财政政策对拉动经济增长起到了关键的作用，由于东亚金融危机的扩散和影响，中国对外贸易和外商来华投资增长速度急剧下降，消费需求也因特大洪水等自然灾害的袭击以及国有企业、医疗、社会保障、住房等改革使得居民的预期支出上升和当期收入增长不快而增长缓慢，企业投资需求因市场不振而不足，国民经济处于紧缩的状态之中。针对这些情况，中央政府采取了积极的财政政策，增发国债1000亿元，加大对基础设施的投资，对国民经济稳定增长发挥了积极的作用。预计1999年，中国经济仍将处于需求不足的状态之中，由此，中国政府将采取更为积极的财政政策，债务发行量和财政赤字都将高于1998年，在这种情况下，财政收支状况如何，预计的财政政策将产生怎样的效果，国债的发行还有多少潜力可挖，宝贵的财政资金应投向何处，这些都是大家关注的热点问题。

一、中国政府收入现状

当前，中国各级政府的收入可分为制度内收入和制度外收入。制度内收入即当前的财政制度和政策框架之下所准许的收入，包括国家财政预算内收入和国家财政预算外收入，这两种政府收入又分为中央和地方两块。国家财政收入一般指的是预算内收入，主要由税收组成，在本文中，如没有作特别说明，国家财政收入应作如是定义；国家财政预算外收入主要由各种政府收费组成。制度外收入是指各种乱收费、乱罚款、乱集资，而又不纳入国家财政预算内和预算外的那部分在现存制度下不规范的收入。关于此种收入没有任何统计数值可资查询，也是腐败产生的温床，因此本文中政府收入一般指制度内收入。

中国的财税体制改革，经过了80年代的财政大包干和1994年开始的分税制改革，现在已经进入第3次改革阶段，即建立与市场经济体制和法制社会相符合的规范化财税体制阶段。改革开放以来政府收入占国内生产总值的比重的变化状况如表1所示。可以看出，80年代以来至分税制改革完成前，政府收入变化的一个明显特点是：国家财政预算内收入占国内生产总值的比重持续下降；国家财政预算外收入占国内生产总值的比重基本上趋于增加，从1993年开始，预算外收支包括的范围发生了较大调整，同时由于分税制改革对预算外帐户的管理加强，地方政府可能将部分预算外资金进入制度外的渠道，导致从预算外收入所占比重下降10个百分点，并且1991年和1992年，预算外的收入超过预算内的收入，说明中国政府收入存在许多税收外和制度外的行为。1994年的财税改革使中国财政收入状况发生了下列积极的重要变化：国家财政收入总额占国内生产总值的比重的下降趋势得到阻止，而出现了上升趋势。1978年，国家财政收入占国内生产总值的比重为31.2%，1995年，该比重下降到10.7%，此后才开始上升，1997年，该比重为11.6%，1998年为12.4%，逐年都有所上升，预计1999年仍将保持这种趋势。从整体上看，政府收入占国内生产总值的比重由70年代末期的40%左右下降到90年代初期的30%左右。现在，有关专家估计，政府总收入，包括制度内收入和制度外收入占国内生产总值的比重为30%左右，因此中国各级政府收入并不少，主要是规范性的收入较少。

表1 中国政府收入占国内生产总值的比重

中央政府与地方政府的收入分配情况如表2所示。从国家财政预算内收入在中央与地方之间的分配来看，分税制改革之前，地方的份额占2/3以上，分税制改革后，中央和地方的关系得到了一定的调整，在国家财政收入中，中央财政所占比重扭转了下滑趋势，并有所增大，地方财政所占比重有所减少，1997年，在国家财政预算内收入中，中央财政所占比重为48.9%，地方财政所占比重为51.1%，基本上平分秋色，中央政府的财力相对有所加强，这对保证各项改革的顺利推进以及全国性基础设施建设提供了一定的基础，同时也有利于增强中央政府的宏观调控能力。从国家财政预算外收入的分配情况来看，分税制改革后，地方所占比重进一步上升。例如，1990年，在预算外收入中，中央所占比重为39.6%，地方所占比重为60.4%，到1996年，中央所占比重下降到24.5%，大大低于中央在预算内收入中所占的比重，地方所占比重上升到75.5%，大大高于地方在预算内收入中所占的比重。实际上，地方政府的预算外收入往往挤掉税收，因为地方政府在预算外收入中占有较大份额