近年来，拉美国家的就业形势持续恶化，劳动者失业风险增大。在此背景下，一些学者、国际机构和拉美国家的政府开始关注失业保险问题，并就失业保险的设立提出一些建议和设想，一些国家还在实践上进行了初步探索和尝试。

一 建立失业保险设想与建议提出的背景

1.就业形势的持续恶化，促使拉美国家就建立失业保险问题进行认真的思考

50～70年代，拉美地区正规经济部门的就业较为稳定，14个主要国家平均的公开失业率1950年为3.4%，1970年为3.8%，1980年为3.9%，公开失业增长速度远远低于人口增长速度。这一时期拉美国家公开失业率较低的主要原因是：多数拉美国家的经济出现了快速增长局面，经济的增长创造出了大量的就业机会；多数拉美国家制定了比较进步的劳工法，这些法律鼓励就业稳定，禁止并惩罚随意解雇工人的行为；另外，拉美国家在统计就业状况时，一般只统计正规经济部门，而不包含非正规经济部门，这样统计出来的失业率远远低于实际的失业率。80年代，维持就业稳定和低失业率的传统条件已不复存在。公共部门和国营企业的改组降低了吸纳就业的能力，与此同时，越来越多的人口加入到劳动大军之中（60年代出生高峰时降生的人口达到了就业年龄，并且越来越多的妇女进入劳动力市场），劳动力供求矛盾加剧。1985年全地区的失业率达到10%左右，此后虽呈下降趋势，但到80年代末许多国家的公开失业率仍大大超过1980年的水平。90年代，除少数国家就业形势有所好转外，拉美地区的失业问题十分严重，许多国家的就业形势持续恶化^[1]。失业已经成为目前拉美国家面临的最为严重的社会问题之一。失业及其所加剧的收入分配恶化激化了社会矛盾，危及了失业人口的生存，增加了社会冲突的机会。为了维护社会的稳定，减缓失业者所受到的冲击，建立相应的失业保险机制自然成为政府有关部门需要考虑的问题。

2.就业不稳定性增大和劳动者失业风险增加，也在客观上提出了建立失业保险的需求

拉美国家二三十年代后确立起来的劳工法均保护稳定就业，限制雇主无端解雇工人。一些拉美国家规定，无正当理由，雇主不得无故解雇员工。所谓的正当理由是指员工有严重的行为失当（包括旷工、酗酒等）。例如，巴拿马1972年通过的劳动法明确限制解雇已经雇用2年以上的职工^[2]。在一般情况下，经济因素（如企业因国内外竞争加剧引起的压力、经济效益不好等）不能成为企业解雇工人的正当理由。在一些国家，被解雇的工人可以向法院提出起诉，如果企业不能提出适当的理由（在多数情况下是如此），它必须重新雇用被解雇的工人，并且要支付诉讼期间工人的工资^[3]。拉美国家在近些年试图打破对就业稳定的过度保护，实现用工制度灵活化。玻利维亚和巴拿马等国家废止了企业不得解雇工人的禁令，阿根廷、智利、秘鲁等国取消了企业不得以经济困难为由解雇工人的禁令，规定企业现代化、市场变化、劳动合理化和工人不适合其岗位都属于正常的解雇理由。劳动制度、劳动合同和劳动关系灵活化是拉美国家劳工制度改革的主要方向，解雇工人的有关限制或被取消，或被放松，雇主解雇工人的自由和权利扩大，解雇赔偿金的标准也有所降低，所有这些均加重了就业的不稳定性，增加了工人失业的风险。在这种情况下，建立相应的失业保险体制就成了抵御失业风险、保证失业者基本生存条件的一种客观选择。

3.传统的失业保险计划远远不能满足实际需要，亟待完善和补充

拉美地区只有7个国家有失业保险^[4]，其中2个国家（墨西哥和厄瓜多尔）只是为上了年纪而不再工作的人提供养老金，巴西有一个援助失业者的计划，但它不属于社会失业保险计划，这样只有4个国家（阿根廷、智利、乌拉圭和委内瑞拉）有关于社会失业保险的规定，而且委内瑞拉是在1989年才开始实施的。在西方发达国家，失业保险寻求的是对周期性失业者的保护，而在拉美，失业不仅通常是持续的、长期的和结构性的，而且还有大量就业不足和非正规就业现象。拉美国家关于失业保险的计划覆盖范围有限，一些部门的劳动者被排除在外，例如在乌拉圭，农业、家庭服务和银行等部门的劳动者被排除在外。由此可见，拉美国家传统的失业保险计划远不能满足新形势发展的需要，不能有效地为大多数失业者提供保护。从长期看，解决失业问题