第一节 计划生育政策及其城乡效果差异

一、计划生育政策的演变

中国自70年代初在全国范围内推行计划生育政策以来，至今已有20多年的时间了。在这20多年的时间里，计划生育政策经历了一个不断完善的过程。

1971年，国务院明确指出：“除人口稀少的少数民族地区和其他地区外，都要加强对这项工作的领导，深入开展宣传教育，使晚婚和计划生育成为广大群众的自觉行动。”1972年，国务院正式提出了“实行计划生育，使人口增长与国民经济发展相适应”的问题，明确了“人口有计划地增长”的人口政策。1973年，国务院计划生育领导小组成立，控制人口增长的活动在全国范围内开展起来。这个时期的人口政策可以被概括为“晚、稀、少”或者说“一个不少、两个正好、三个多了”。

中国共产党第十一届三中全会以后，中国的人口政策可以被概括为“控制人口数量，提高人口素质，使人口的增长同经济和社会的发展计划相适应”，在生育原则上提出“晚婚、晚育、少生、优生”，计划生育政策基本形成。

1980年9月25日，中共中央发出了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，提倡一对夫妇只生育一个孩子。同时也指出“某些群众确实有符合政策规定的实际困难，可以同意他们生育两个孩子，但是不能生三个孩子。对于少数民族，也可以放宽一些，节育措施要以避孕为主，方法由群众自愿选择”。1982年2月，中共中央、国务院发出了《关于进一步做好计划生育工作的指示》，强调“农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确实有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎”。

由于上述的计划生育政策和当时群众的生育意愿距离过大，1984年4月中央7号文件指出：“要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上。”并提出了“开小口”堵“大口”的指导思想。由于具体工作没有跟上，1985～1986年，致使有些地方“小口”开了，“大口”也没能完全堵住，计划外生育和多胎非常严重。鉴于此，1986年5月中央13号文件指出，计划生育工作的关键是从实际出发，制定出通过教育使绝大多数群众能接受的、有利于控制人口增长的政策。1988年3月，中央政治局常委会讨论了计划生育工作，并在会议纪要中再次重申了中国现阶段的计划生育政策。1989年2月，国务院领导在全国计生委主任会议上，对现行的计划生育政策做了全面的阐述，明确了农村的“独女户”可以生育二胎，并指出这一政策在今后相当长时间内必须坚决贯彻执行。

进入90年代以来，党和国家更加重视计划生育工作。1991年，中共中央召开了第1次由各省区市党政一把手参加的中央计划生育工作座谈会，下发了《关于加强计划生育工作，严格控制人口增长的决定》。《决定》要求各级党委、政府务必把计划生育摆到与经济建设同等重要位置上，党政一把手必须亲自抓、负总责。1992年，国家计生委总结推广了山东等地实施人口与计划生育目标管理责任制的经验，对于确保人口计划的实现起了关键性的作用。1993年，国家计生委总结推广了吉林、辽宁等省顺应改革开放和建立社会主义市场经济体制的形势，把计划生育工作与发展经济相结合，与帮助农民勤劳致富奔小康相结合，与建设文明幸福家庭相结合的经验，充分肯定这是新形势下做好农村计划生育工作的希望之路。1994年，国家计生委又总结推广了江苏盐城市引入利益导向机制，建立各种形式的少生快富合作经济组织，引导农民少生快富奔小康的经验，并联合10个部门发出了《关于做好农村计划生育三结合工作的通知》，“三结合”成为计划生育的主要手段。1995年，计生委又提出要实现计划生育工作思路和工作方法的转变，即要由仅就计划生育抓计划生育向与经济社会发展密切结合，采取综合措施解决人口问题转变；由以社会制约为主向逐步建立利益导向与社会制约相结合，宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制转变。至此，中国90年代人口和计划生育工作可以被概括为：坚持“三不变”，落实“三为主”，推行“三结合”，实现“两个转变”，达到“一个目标”^[1]。

二、政策效果的城乡差异

与计划生育政策的成功实施相对应的是，中国人口出生率由1970年的33.43‰下降到1998年的16.03‰；自然增长率由1970年的25.83‰下降