中国从1985年改革农产品流通体制，到现在，政府对非谷物食品诸如水果、蔬菜、肉类、水产品等的干预已经较少，并且形成了较为繁荣的竞争性市场，相比之下，粮食流通体制改革则一波三折，进展缓慢。在1998年新一轮粮改之前，就有说法称，“粮改十年绕了一个圈”，是“计划经济的孤岛”，“渐进的改革见不到进”。1998年实行新粮改后，由于强化了对收购环节的控制，市场的成分又有所收缩，所以争议很大，甚至有不少批评意见。如何看待粮改，在今后的改革中如何汲取经验教训，确实是需要认真深入研究的重要问题。

一、粮改的背景

1998年4月，我国开始了新一轮粮改。所以要进行改革，是因为粮食流通体制已到了“非改不可，不改不行”的地步。具体而言，主要表现为，粮食储备增加过快，销售下降，补贴和各种费用大幅增加；国有粮食企业体制不顺、亏损严重，粮食贷款和补贴资金的管理漏洞层出不穷，违法乱纪行为普遍存在。这些问题的不断累积，使得国家财政已无力支撑原有粮食体制的运转。同时，粮价持续低迷，农民种粮收益低微甚至只赔不赚，原有体制无法保证农民得到合理的比较收益，也是粮改的原因之一。

①粮食储备过度膨胀。粮食储备是中国的一个古老传统，也是政治文化的一部分。仓廪盈实一直被视作盛世景象。汉武帝时的“太仓之粟陈陈相因”曾被史家多次称颂。现代中国，由于人口众多，加之有对过去饥荒的痛苦记忆，所以政府非常重视粮食安全问题，尽可能地扩大粮食储备的规模。但是，现代社会，粮食储备是一项代价很高的调节手段。据估计，即便是国外效率较高的粮食收储企业，年库存费用占存粮价值比例一般也高达20%以上。我国在粮食上的财政支出急剧增加，最基本的原因就是粮食储备规模过于庞大，远远超过了合理的水平。

那么，我国为什么会形成过分庞大的粮食储备呢？首先，是因为过分偏好产量目标的政策带来了粮食产量的过快增长。90年代中期，先是粮价大幅度上涨，继则布朗提出了“谁来养活中国？”的问题，虚假的现象和过分渲染的说法无形中夸大了我国粮食危机的可能性，政府由此制定了“米袋子”省长负责制，进一步强化了素有的产量偏好，其结果是带来了粮食产量的连年增长，加之净进口的增加，使得粮食供应的数量基础急剧膨胀。其次，供给的增加导致了价格下跌和农民卖粮难，国家为了保护农民利益，1996年扩大了专储粮收购，1997年又出台了按保护价敞开收购农民余粮的政策，收购量因此迅速增加。据统计，1996年、1997年我国粮食收购量都在1150亿公斤以上，比1995年前增加250多亿公斤。最后，在收购量大幅度增加的情况下，国有粮食部门的销售量不仅没有相应增加，反而不断减少。1995年前粮食部门每年销量都在900亿公斤以上，1996年只销了700亿公斤，1997年又降到650亿公斤。其原因是按保护价收购的粮食品质差，加之国有粮食部门运作效率低下，粮食分摊成本高，因而缺乏竞争力^[1]，必然导致压库滞销。

这样，粮食收购量和销售量的一增一减，就使得粮食库存大量增加。到1998年实行粮改前夕，粮食库存已经超过了2000亿公斤，超出了正常的储备水平一倍以上。其中，40%以上的粮食存放在非常简陋的设施中或露天存放，20%以上为陈化劣变和超期储备粮。不仅占用大量资金，发生惊人的浪费，而且国家还得承担超量储备的利息负担和保管费用补贴。据称，1997年中央专储粮的保管费用和利息补贴为170亿元，中央承担的粮食风险基金40亿元，直接的财政负担越来越重。

②国有粮食企业改革滞后，侵蚀资金严重。国有粮食部门政企不分，利用体制空隙套取财政补贴，转嫁经营性亏损，这是长期没有解决的深层问题。在最近几年收储业务和资金使用数量扩大的情况下，问题变得更为突出。主要表现为：1）粮食部门人员迅速膨胀，冗员过多，经营成本显著增加^[2]；2）国有粮食企业不积极销售，坐拿超储补贴；3）低价亏本销售粮食，把亏损分解为政策性成本。这就使得国有粮食企业的亏损挂账急剧膨胀。

此外，绝对不能低估的是，粮食流通中的部门腐败的影响。历朝历代，粮食流通领域都容易发生腐败问题。现在的情况也有很大的相似性。1998年国家审计署召集6万余人对粮食部门进行审计，发现粮食贷款与补贴资金管理混乱，漏洞很多，违法乱纪现象非常严重。