一、改革以来中国财政关系调整的几个特点

分权化是中国体制改革的一个重要方面，统收统支的传统财政体制的放弃导致中央不断向地方政府放权，在这一过程中，财政体制的变化具有以下几个特点。

①如果仅从地方财政支出占全部财政支出的比例提高（见表1）这一角度看，改革以来中国财政的分权化程度在不断提高。中央政府之所以向地方政府放权存在着两个隐含的假定：（1）中国国土辽阔，人口众多，经济发展水平的区域性差距较大；不同区域、不同收入水平的居民对公共产品和服务的需求很不一致，中央集权式的财政体制难以满足居民的不同偏好，而地方政府要比中央政府能更准确地了解本地居民对公共产品和服务的需求。（2）分权化的财政体制可以提供一种激励来推动地方政府为本地居民提供更多、更好的公共产品和服务。

表1 地方财政收支占全国财政收支比重

②虽然从支出的比例上看，改革以后分权化程度不断提高，但这种分权化程度的提高由于多种原因而大打折扣。首先，中国的税率、税基几乎完全由中央决定，从这一特征看，中国的财政体制还不具有完全的分权性质。而且，无论从理论上还是从国外的实践上看，分权并不意味着中央权力的弱化，许多采取分权的国家，其中央税收收入在全部税收收入中仍然占有较大比重。其次，中央政府还保持着通过行政命令要求地方支出的权力，中央政府在下达指令的同时却不提供相应的财力支持，当然，这也是由于“分灶吃饭”的财政体制所带来的中央财力下降所致。

③财政包干制鼓励地方政府在与中央的讨价还价中，尽可能保证本地财政收入少被或不被中央拿走，通过“藏富于民”、“藏富于企业”的办法将预算内财政转移到制度外财政。中央财政收入比例下降，有时不得不向地方借款。在地方财政配置职能加强的同时，中央财政的分配和稳定职能受到削弱。

④“分灶吃饭”的财政体制强化了地方诸侯经济，导致地方之间的无序竞争。在财政体制改革的过程中，企业与政府之间的行政隶属关系并没有得到根本性的改变，而且将许多中央企业划归地方，反而强化了这种关系。这种财政体制导致了地方政府职能的扭曲，即片面追求地方税收的最大化。为了不断增加地方财政收入，就必须确保税源的形成和发展壮大。因此，作为地方财政主要税源的地方工业便成为各级地方政府工作的重点和中心。于是，各地千方百计地发展能够带来高利税的地方工业，盲目上新项目，重复建设，形成了持续不断的发展过热，如小棉纺热、毛纺热、小烟厂热、彩电热、电冰箱热、空调器热、洗衣机热、小酒厂热等。在地方利益机制的驱动下，地区封锁成为一种必然，各种大战此起彼伏。当原材料供不应求时，采取限制外流的政策；而当经济滑坡时，则采取限制外地产品流入的措施，以确保地方工业的正常运行和产品销售。

⑤财政承包制和政府间财政关系的调整造成了地区差别的扩大，以及不同地区、特别是发达地区与不发达地区得到的公共服务在数量和质量上的差别扩大，这一趋势在1994年的财政体制改革后也未能得到改变。

⑥1994年的“分税制”财政体制改革虽然加强了中央政府的分配和稳定职能，但在合理确定中央与地方事权划分上以及建立完善的财政转移支付制度上存在不足，尤其是没有建立起根据基础教育、基本医疗卫生服务等基本需求向贫困地区确定转移支付的机制和制度。

二、农村财政赤字及原因分析^[1]

改革以前，中国一直以既无内债，又无外债而自豪，财政力求平衡。在1950～1978年的29年中，只有10年出现赤字，赤字总额为115.02亿元，仅占同期财政支出总额的0.8%。1979年以后，中国的财政赤字规模急剧扩大，1979～1997年，财政赤字累计总额为3927.15亿元，占同期财政支出总额的6.1%。如果将中国的财政划分为中央和地方两级，则中国的财政赤字主要表现为中央财政赤字，地方财政总体上保持平衡状态。1979～1992年，地方财政虽然在一些年份出现了赤字现象（1986～1992年之间的赤字额为421.69亿元），但总体上保持着1242.29亿元的结余。

但是，地方各级财政的运行状况却极不平衡，地级（包括地级市）和乡镇财政为结余。中国农村由于其经济发展水平与城市相比具有较大差距，因而农村政府的财政状况明显差于城市。

从预算收入与预算支出情况看，县级财政存在着严重的预算