在现代公共选择理论中，政府是一种向社会提供公共物品的制度安排，财政政策则是这种制度安排的融资手段。早期的政府活动主要限于比较狭义的公共物品供应，而自凯恩斯（1936）主义以来，政府功能中诸如稳定政策和社会保障安排等，在现代社会中受到了越来越多的重视。由此派生出的宏观财政政策的主要功能便在于减缓经济发展的周期性波动。20世纪40年代初，汉森就明确提出要用“补偿性财政政策”来“熨平经济周期的波动”。布坎南（1992）、彼德·林德特和查尔斯·金德尔伯格（1985）等也都认为政府的反周期政策有利于改善整个社会的福利水平，因而是有效率的、也是值得提倡的选择。

反周期的财政政策的主要目标当然是宏观的国民经济增长，对于个别产业而言，政府的作用主要体现在维持有效率的竞争的市场秩序、以及保护本国产业的经济利益方面。一般来说个别产业增长的周期性波动与国民经济的周期性波动基本上是一致的。但是对农业来说，由于自然条件的影响所产生的周期性波动，却有可能不同于国民经济的周期性波动。在这方面，减缓周期性波动的财政政策是否必要呢？

理论和实际经验表明，政府的财政政策对于一国的农业生产发展来说，确实有着极为重要的意义。这种积极作用在两个方面都有所体现：一是财政政策作为市场经济条件下政府进行收入再分配和宏观经济调控的主要渠道，也是国家调控农业生产供求和农民收入增减的一个基本工具；二是农业生产所要求的许多基础设施建设、以及防疫减灾等，由于存在广泛的外部性，很大程度上需要通过财政以提供公共产品的方式来解决。在财力丰足的多数发达国家，如美国、欧盟、日本等国，农业财政政策的重要作用主要体现在第一个方面。在我国这样财力不够充足的发展中国家里，财政政策对农业发展更重要的意义可能在于它提供了一种重要的农业投入来源，特别是具有广泛外部性的基础设施投资。

本文在确认我国农业财政政策积极作用的同时，试图检验它在农业周期性波动过程中起到了什么作用，有没有减缓农业的波动，以及财政政策和其他政策的配合状况如何。

一、财政投入对中国农业增长起到了积极的支持作用

利用财政补贴和投入支持来促进农业生产的发展，是世界各国农业财政政策中的一项重要内容。美国、加拿大、英国、澳大利亚等农业发达国家中，政府对农业提供的财政支持相当于农业本身GDP的25%以上，日本、以色列等国甚至更高（45～95%），即使在印度这样的发展中国家，国家财政支农支出占农业GDP的比重也达到了10%（朱钢、张元红、张军等，2000）。巨额的财政投入对各国的农业生产都起到了明显的支持作用，特别是提高了本国农业的生产率和竞争力，改善了农业基础设施状况，增强了农业抵御自然灾害的能力，加速了农业的现代化进程，并维持了农业的可持续发展。

在我国，虽然财政的总体实力有限，财政支农支出仅占农业GDP的5～6%，但农业支出占财政总支出的份额也维持着较高的水平，近10年来大体在8～10%之间。

建国以来，国家财政用于农业的支出总额，1950年为2.74亿元（当年价格，后同），1960年增长到90.52亿元，1970年曾降到49.4亿元，1980年为149.95亿元，1990年增长到307.84亿元，1998年已达1147亿元（这一年的数字包括当年增发国债用于农业方面的支出），增长速度还是相当高的。特别是1978～1998年间财政支农投入年平均增幅达到11.4%。

从财政支持领域来看，也由改革开放之前的7项增加到目前（1998）的14项。除原有的支援农村生产支出、农林水气象部门事业费，农业基本建设支出、农业流动资金、农业科技三项费用和农村救济费以外，增加了“三西”农业建设专项补助、支援不发达地区发展资金、扶贫资金、以工代赈、农业税特大灾情减免补助、农业综合开发资金、水利建设基金等（张振国，1999）。此外，还对粮食等重要农产品给予大量价格补贴，建立了粮食风险基金等。在目前的财政支农支出中，支援农村生产支出和农林水利气象等事业费支出分别占到1/3以上，农业基本建设支出占1/5左右，科技费用占不到1%。支援农村生产支出中包括：小型农田水利和水土保持补助费、农村农技推广与植物保护补助费、以及农村造林和林木保护补助费等。农业基建开支方面一半以上用于水利设施投入。农林水利气象等部门事业费则包括