近年来，中国农业和农村经济的发展进入一个新的阶段，农业的基础地位受到挑战，农村剩余劳动力的压力进一步加大，农民收入增长缓慢，农村广大的潜在的市场仍然难以成为现实的市场，启动内需仍步履维艰。《“十五”计划纲要》和朱总理关于该纲要的报告中都指出，要始终把农业放在发展国民经济的首位，“十五”期间要把加强农业基础地位和增加农民收入，作为经济工作的首要任务。我们应从国民经济宏观层次上，调整国民收入分配格局，在财税、金融体制方面采取突破性的举措，加大对农业和农村经济的扶持力度，从根本上改变城乡二元结构，实现全国范围的资源优化配置，而政府管理农业和农村经济的组织架构及制度安排也必然要发生相应的变化。

一、问题出在扭曲的国民收入分配格局

早在20世纪80年代后期，经济理论界就在议论要逐步改变全国长期实施的挤压农业、挖农业补工业的政策，但是，至今在计划经济体制下形成的城乡二元经济、社会结构几乎没有太大变化。城乡资源配置存在着诸多弊端，对农业、农村和农民的重视往往还停留在口头上和文件中。“三农”问题的要害是政策的城市倾向和国有工业倾向，而这种倾向在农村财政政策和农村金融政策上都得到了反映。

1.财政支农政策仍存在问题

财政支农是国家财政对农业的直接分配方式，它反映了工农、城乡之间的分配关系。国家财政支援农业投资包括支援农村生产支出和农村水利气象部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济及其他。改革开放后，国家的资金分配政策实行了重大调整，不利于农业的国民收入分配格局有所改观，但城乡关系和工农关系并没有根本性的改变。在市场经济条件下，农业的弱质性和它在国民经济中的重要地位客观上要求国家财政加大对农业的投资力度，支持那些风险大、投资效益低、对农业生产起着保护、开发作用或有示范效益的项目（如大中型农业基础设施、农业科研和推广、农业环境保护等），以弥补市场机制在资源配置中的缺陷。而财政支农支出和农业基本建设投资的变动趋向，则表明国家的财政支农政策存在着严重的问题。

①90年代以来国家财政支农的比重一直呈下降趋势。1991～1997年分别为10.3%、10.0%、9.5%、9.2%、8.4%、8.8%和8.3%。1998年提高到10.4%，但这源于国家发行债券的因素。当年，国家发行1000亿元债券，用于与农业有关的资金350亿元，主要用于长江中下游、松花江、嫩江、黄河的堤防工程，蓄洪区建设，移民建镇和水利枢纽工程等，直接用于农业的只有20亿元。1999年国家增发了600亿元国债，但直接用于农业的为零。

②农业财政支出占国家财政总支出的比例远低于农业在国内生产总值中的比例。前者仅仅是后者的1/2～1/3，与农业在国民经济中的地位和作用不相称。1993年发布实施的《中华人民共和国农业法》规定国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度。但是，实际执行情况出入很大。1993年以来，除了1994年和1996年，其他年份国家财政对农业总投入的增长幅度均低于其经常性收入的增长幅度。

同时，分析财政对农业的支持应与农业税收政策联系起来。我们看到，在财政支农份额逐年降低的情况下，国家财政来自农业的税收收入却大幅度增长。特别是实施分税制改革后，由于农业税、农林特产税被划归地方税种，激发了地方政府在这些方面加强税收征管工作的积极性，从而造成农业各税收入的快速增长。在分税制改革后最初的3年间，国家财政支农支出仅增加了68%，而农牧业税收增加了近2倍，比农业产出增长幅度高出近1倍。1993年全国农业各种税为125.74亿元，1998年增加到398.8亿元，平均每年净增54.6亿元。如果加上地方税农业附加等因素，广义农业税的实际征收税率并不像通常认为的那样低，国家财政对农业的支持要打不少折扣^[1]。

③财政支农资金中，用于固定资产投资的份额90年代明显低于80年代，在20.2～23.8%间变动。财政支持的农业研究占财政农业支出的比重持续下降，80年代前期，在4.5%以上，最高达5.2%，80年代后期在3.9%以上，最高为4.3%；进入90年代后，最高为3.4%，低于80年代的最低水平^[2]。

2.分税制财政体制改革对乡镇财政的影响最大

为了克服财政包干体制的弊端，进一步理顺中央与地方之间的财政分配关系，国家1994年开始实行分税制财政