政府实施的小额信贷扶贫，是借鉴国际经验又结合中国实际加以改造而形成的一种资金和服务同时到户的扶贫方式。自从1996年在全国试行推广以来，已有600多万个贫困农户、约3000万贫困人口获得了小额信贷的帮扶，在解决农村贫困人口的温饱问题，完成国家“八七”扶贫攻坚计划中发挥了积极作用，由于小额信贷扶贫资金到户率高，还贷率高和项目成功率高的“三高”特点，被誉为真扶贫、扶真贫的好办法。受到了农村广大群众和干部的热烈欢迎。普遍认为在诸多扶贫到户的方式中，小额信贷是最好的，因此希望在“八七”计划之后，继续以小额信贷的办法，对农村低收入贫困人口给予支持和帮助。但是在三年多的实施过程中，由于经验不足，也暴露出一些矛盾和问题，特别是管理体制上的问题，亟待进一步改进和完善。根据铁映同志的指示，课题组进行了为期两年的调查研究，现把我们的研究意见报告如下。

一、小额信贷扶贫在我国的推行与发展

1.引入小额信贷的背景

中国是一个人口大国，同时也是一个贫困人口大国。1978年未解决温饱（绝对贫困）的农村人口为2.5亿人，经过十几年的努力，贫困面迅速缩小，贫困发生率从1978年的30%下降为1992年的8.8%，成绩巨大，举世瞩目。但是由于全国贫困人口的基数大，到1992年未解决温饱的人数仍有8000万，大部分分布在西部各省的边远地区和山区。这些地方交通闭塞，信息不通，贫困深度大，扶贫难度大。为此1994年国家实施了“八七”扶贫攻坚计划，打响了扶贫攻坚战。进一步加大扶贫力度，继续投入大量的财力、人力和物力。

但是以往的扶贫方法中一个突出的问题是扶贫到户难。大多数攻坚目标的贫困农户很少能享受到扶贫资金对他们的帮助。信贷扶贫在很大程度上达不到项目设计的目的，问题主要表现在以下几个方面：第一，扶贫资金不能准确指向贫困农户，例如1992～1993年，全国信贷扶贫资金只有30%用于农业方面，入户资金不到资金总量的20%。“八七”扶贫计划出台后虽有好转，到户资金仍然不足一半，亟待解决温饱的贫困户受益更少。第二，贷款的还贷率低，只有50%左右。大量的资金沉淀，使扶贫资金的有效利用率大为降低。第三，操作资金的组织机构没有积极性，因为管理扶贫资金的成本高、风险大，亏损严重。第四，财政补贴难以持续，中央财政为扶贫资金提供的贴息随贷款总量的增加而不断上升，负担不断加重。而这些贴息贷款又没有充分发挥扶贫效益。

怎样才能有效解决扶贫资金直接到户，让扶贫资金充分发挥效益，并为贫困农户创造一种自我“造血”的机制，一直是政府和关心扶贫事业的人们共同思考的问题。扶贫攻坚任务的艰巨性和紧迫性，从客观上提出了对扶贫方式进行改革和完善的要求，小额信贷扶贫到户，正是在这种需求下应运而生的。

改革开放以来，我们的一大进步是可以学习国外一切先进的、对我们有用的经验，扶贫也不例外。1992年国务院扶贫办就曾组团考察过包括孟加拉国“乡村银行”在内的许多国家的扶贫经验。也正是在这种形势下，国际组织和中国的非政府组织才得以把国际扶贫经验引进中国进行试验。中国社会科学院的试点就是其中最早的试点之一。试点经验以其高效益和高还贷率（99%以上）而受到媒体的关注，同时也引起中央负责同志的重视。

1995年，姜春云副总理在中央政策研究室介绍易县扶贫合作社扶贫到户的简报上批示：“经验值得参考”。

1996年，国务委员、国务院扶贫开发领导小组组长陈俊生在虞城县关于开展小额信贷扶贫到户的报告上批示：“虞城关于用小额信贷扶贫的经验，我感到很好，可以给予大力支持。……这是扶真贫，真扶贫的一个好办法”。

小额信贷作为一种新的扶贫方式，由于群众的欢迎，媒体的宣传，领导的肯定，而逐步被人们所认识，该方法的独特的运行机制也逐步被人们接受和采纳，为我国的扶贫到户开阔了思路。

2.小额信贷的基本制度和特点

小额信贷扶贫到户的要点是：“短期小额、整借零还，连续借贷，滚动发展，小组联保，不要抵押，经社并重，妇女为主”。另外，国际规范小额信贷（主流派观点）还强调运营机构本身的“自我经营、自负盈亏”，以保证可持续地为中下目标客户服务。

小额信贷不仅具有支持贫困农户的金融功能，而且还具有对贫困农户经营能力培养提高的机制。这是“小