如果说城乡就业存在矛盾，那么矛盾主要体现在民工与下岗职工之间，而且其焦点就在城镇非正规部门。为了缓解这一矛盾，城镇政府往往采取分“蛋糕”的办法，即限制民工就业，为下岗职工腾出岗位。然而原有的就业体制导致了中国城镇非正规部门这一“蛋糕”太小。因此，要缓解目前城乡就业矛盾，关键在于做“蛋糕”、将“蛋糕”做大，即大力促进城镇非正规部门的发展。

一、非正规部门与城乡就业矛盾

1.非正规部门

从发展经济学的角度看，在发展中国家普遍存在一个先进的资本密集型的现代工业部门和一个落后的劳动力密集的传统农业部门，形成发展中的二元经济结构。将这种二元结构理论应用于城镇，同样可将城镇经济划分为正规部门和非正规部门。正规部门是以工薪收入为特征的有组织的经济部门，其从业人员工资高，劳动条件好，职业稳定，失业风险小。而非正规部门则是从事生产和流通的规模很小的单位。它们主要由城镇地区中的独立工人和自谋职业者组成，其中也有一些雇佣少量劳动力。在非正规部门中，从业人员工资低，劳动条件差，职业不稳定，失业风险大。从外延上看，正规部门包括公营部门和大型私营企业，非正规部门包括个体经济单位和小型私营企业。按ILO（国际劳工组织）关于非正规部门的解释，这类企业的雇员一般不到10人；企业内没有工会组织，也没有像样的规章制度和组织机构。

2.城乡就业矛盾

众所周知，改革开放之前，中国城乡间劳动力市场基本上是相互隔离的，占全国3/4的农村劳动力被禁锢在狭小的土地上，占全国1/4的城镇劳动力在城镇享受由国家统包的各种就业福利，形成了非常稳定的城乡二元就业结构。20世纪80年代以来，随着改革开放的不断深入，城乡壁垒被逐渐冲破，大量农村劳动力涌向城市，形成一浪高过一浪的“民工潮”。结果导致原来只有城镇人口独享的城镇劳动力市场的“蛋糕”，现在被农村人口分享了一小块，造成了城乡就业矛盾。特别是进入20世纪90年代中期以来，随着改革开放的深入，国企内部日益严重的隐性失业问题逐渐显性化，大批职工下岗，需要再就业，从而导致城乡就业矛盾更为突出，而且使这对矛盾在很大程度上体现在农民工与下岗职工之间。

发展经济学认为，农村劳动力进入城镇就业在过程上分为两个阶段：第一阶段，没有技术的农村劳动力迁入城镇后，首先在非正规部门找到工作；在第二阶段，他们才在正规部门找到固定工作。目前在中国，农民工由于受多种因素的制约，例如，自身相对较低的素质，城市政府制定的对农民工具有明显歧视性的政策，以及正规部门存在的大量需要释放的冗员等，他们只能主要立足于城镇非正规部门。

那么，下岗职工的再就业情况如何呢？下岗职工不仅人数众多，而且这些人员的就业竞争力还相对较弱。最近对广东省和北京市的一个调查表明，下岗人员具有年龄较大、女性偏多、文化程度偏低、下岗前大多数为一般工人等特点。很显然，这些特点决定了他们在劳动力市场上竞争力相对较弱，难以进入现代新兴行业就业。调查发现，下岗职工再就业的分布为：大约1/3的人为自谋职业，主要是自我雇佣，另外还有约2%的人雇佣他人；受雇于各类企事业单位和政府部门的人约占2/3，其中，约有65%的人受雇于个体私营经济。可见，下岗职工再就业的主要途径为个体私营经济，包括当业主和当雇员。也就是说，下岗职工再就业的主渠道为非正规部门。

进入城镇的农村劳动力大部分就业于非正规部门，而下岗职工再就业的主渠道也是非正规部门，这就表明城镇非正规部门同是农民工和下岗人员再就业的主要部门。因此，如果说城乡就业存在矛盾，那么，矛盾主要体现在民工与下岗职工之间，其焦点就在城镇非正规部门。

二、中国非正规部门的现状

欲了解中国非正规部门的现状，首先应对中国的非正规部门进行界定。目前中国城镇就业者从业的经济类型包括国有单位、集体单位、股份合作单位、联营单位、有限责任公司、股份有限公司、港澳台投资单位、外商投资单位、私营企业及个体经济。根据ILO的定义，在这些经济类型中，前8类（即统计中所指的城镇单位）为典型的公营部门或大型私营部门，属于典型的正规部门，个体经济属于典型的非正规部门，而私营企业的界限则较为模糊。根据国家有关规定，雇工达到